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Análisis - Costa Rica Español

Democracia igual a pluralidad y competencia en el sistema de medios

Ángel García Castillejo, 25 de abril de 2016*

El pasado 18 de marzo, en San José (Costa Rica), organizado por la Comisión Permanente interuniversitaria de Análisis sobre temas relacionados con la Libertad de Expresión, Derecho a la Información y Opinión Pública en el reconocimiento del Derecho Humano a la Comunicación (Conare), tuve la oportunidad de participar mediante una conferencia titulada “Marco jurídico europeo de la promoción y defensa de la pluralidad en el sistema de medios de comunicación”, que lejos de plantear una temática local o regional, pone sobre la mesa un aspecto clave que afecta al conjunto de las sociedades democráticas de forma global.

Soy consciente que hablar de pluralidad y competencia en el sector audiovisual o en el de la comunicación en su conjunto, como si fuesen concepto sinónimos, a más de uno de mis colegas les puede resultar chocante, pero en un entorno convergente, en el que cada vez más se hace realidad la fusión entre operadores de telecomunicaciones y audiovisuales e incluso con grupos tradicionales de comunicación, conduce necesariamente a manejar conceptos que aunque tradicionalmente se aplicaban de forma diferenciada a cada uno de los mercados, hoy convergen en sociedades democráticas y de libre mercado como las europeas o americanas.

Si observamos nuestros sistemas de medios, en los países latinoamericanos, de América del Norte o en Europa, y lo hacemos desde una perspectiva democrática, se aprecia una fuerte tensión entre pluralidad y promoción de la competencia, con los procesos de concentración en los medios de comunicación, que de alguna manera son favorecidos por las dinámicas propias del mercado que en la búsqueda de mayores eficiencias, economías de escala y maximización del beneficio, conducen a situaciones de concentración, que poco se compadecen con la pluralidad y competencia que son deseables en sociedades democráticas que se identifican con estos valores en sus bases constitucionales.

A lo largo de las dos o tres últimas décadas, se ha tomado conciencia de la relevancia de no sólo disponer de un variado número de medios de comunicación con diferentes titularidades y líneas editoriales que resulten reflejo de la diversidad presente en cada país, sino junto con ello y como principal tendencia en cuanto al pluralismo, es la transparencia en su titularidad y la ampliación del acceso a esos medios de comunicación en todo el mundo, como un indicador de la madurez de las sociedades democráticas.

Pluralidad y transparencia en la regulación y el fortalecimiento mediático

Desde una posición global, sobre la base de los trabajos acometidos desde el sistema de Naciones Unidas con la UNESCO, partimos de la consideración de la norma internacional según la cual la libertad de expresión y de opinión constituye un derecho general de todos los ciudadanos. Así, el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, este derecho incluye “el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”. La universalidad de este derecho ha sido reforzada tanto en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR, por sus siglas en inglés) como en el Comentario General N° 34 sobre este artículo, elaborado por el Comité de Derechos Humanos. En 2012, este organismo ratificó que los dos artículos 19 se aplican al ámbito de Internet. Así, en términos de los estándares internacionales, este derecho debería ser la norma, y cualquier limitación sobre este debería ser únicamente de carácter excepcional, por lo cual solo puede justificarse en casos en que se apoyen en la ley y cumplan los requisitos de necesidad, proporcionalidad y propósito legítimo.

Si bien la libertad de prensa va necesariamente a la par de la libertad de los medios, el concepto es aun más amplio, y ha sido elaborado en la Declaración de Windhoek, ratificada por la Conferencia General de la UNESCO en 1991. En esa Declaración de la UNESCO se recalca el hecho de que una libertad de prensa realmente efectiva debe apoyarse en, y realizarse a través de, un entorno mediático legalmente libre y capaz de garantizar pluralismo e independencia. Así, la libertad de prensa implica la ausencia de restricciones ilegítimas, así como la libertad de contribuir en una pluralidad de medios y la libertad de expresarse públicamente sin interferencias políticas ni comerciales.

La libertad de medios de comunicación, como concepto más amplio que el de libertad de prensa, abarca la libertad de todos los individuos o instituciones para expresarse a través de cualquier plataforma de medios a fin de llegar al público. Así, el término “medios” es más amplio que los medios de masas tradicionales y, en particular, que los medios tradicionales y cuestiones relativas a la libertad, pluralismo e independencia en los medios, se aplican a los medios en general.

Este enfoque considera la interdependencia de la libertad, el pluralismo, la independencia y la seguridad, ya que el estado de la libertad de los medios determina el nivel de pluralismo e independencia, y que estos elementos no pueden existir en contextos sin libertad de los medios. El sistema de medios de comunicación requiere de un componente de independencia a fin de que la sociedad pueda acceder a noticias elaboradas de acuerdo a estándares profesionales y a decisiones basadas en procesos éticos.

Al día de hoy, existe un amplio consenso por el cual consideramos que el pluralismo de los medios condiciona el estado de la libertad y la independencia de los medios. El anterior Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), advirtió que “el pluralismo es la llave que abre la puerta a la libertad de información y a la libertad de expresión”. Es por ello que los monopolios, ya sean públicos o privados, coartan la libertad de los medios a través de la exclusión de nuevos jugadores potenciales. La introducción de la tecnología digital y las tendencias convergentes en el sistema de medios, ha potenciado los movimientos de concentración multimedia que se terminan revelando como escenarios de fuerte concentración oligopólica que no sólo concentra los medios, sino los mercados de la publicidad o de los sistemas de pago que financian los medios de comunicación.

Libertad de expresión, pluralidad y competencia

El ejercicio efectivo de la libertad de expresión y de la libertad de prensa resulta particularmente importante para la producción periodística, que es el ejercicio público de la libertad de expresión de acuerdo a estándares profesionales, y que a menudo genera hostilidad. El periodismo es un elemento central de todas las plataformas de medios de comunicación (prensa escrita; radiodifusión, tanto por cable como por señal terrestre o satélite; teléfonos celulares e Internet), y abarca una nueva red de participantes, abierta y de amplia distribución global que trasciende las fronteras nacionales.

Las facilidades que nos ofrece Internet, que es facilitador de una mayor diversidad de contenidos de los medios de información, la digitalización y las capacidades de búsqueda en línea, cada vez más personas participan del proceso de producción de información y de los flujos de noticias en un sentido no sólo pasivo, como consumidores pasivos, sino también bidireccional, de tal manera que en paralelo se ha dado una transformación de las formas tradicionales de ejercer el periodismo, de su gestión, publicidad y propiedad, que ha cambiado tanto a las organizaciones de medios tradicionales como a las tendencias en publicidad, permitiendo la aparición de nuevas fuentes de ingresos y modelos de negocios, con un impacto variado en la pluralidad del sistema de medios de comunicación.

La crisis financiera global con la que arranca en sus primeros años el siglo XXI y la revolución tecnológica convergente entre las telecomunicaciones y el sector audiovisual, provocada por la tecnología digital desplegando sus capacidades en los medios y Tecnologías de la Información y la Comunicación, ha generado tendencias divergentes en cuanto a los ingresos por publicidad y sus consecuencias en la industria de las noticias en todo el mundo, en un contexto de migración de las noticias a plataformas en línea, pese a que la televisión continúa siendo el principal foco del gasto en publicidad en todo el mundo.

Al momento de escribirse este informe, el ritmo de la evolución de los ingresos publicitarios en Internet, hace prever un vuelco en los próximos años, en el que los medios en línea previsiblemente adelantarán a la televisión en el liderazgo por ingresos publicitarios. Además, se observa una fuerte tendencia a favor de los medios de comunicación audiovisuales de pago frente a la televisión gratuita en abierto, con el desarrollo de los medios audiovisuales de pago a través de Internet, con calidades garantizadas (IPTV) o sin ellas Over the Top (OTT).

En este contexto, cada vez más se recurre a las fuentes en línea de noticias, y a pesar de que en las distintas áreas geográficas como América Latina o Europa las instituciones y plataformas de medios tradicionales aun predominan: la televisión y la radio continúan siendo las principales plataformas a las que se recurre para enterarse de las noticias como medios de masas en gran medida de acceso gratuito.

El despliegue de la Televisión Digital Terrestre (TDT) en el conjunto del planeta, a pesar de sus distintos ritmos de implantación, supone en muchos de los casos, gracias a la más eficiente utilización del espectro radioeléctrico, un incremento de la oferta de canales, de contenidos, pero no supone necesariamente un incremento de la pluralidad, pues se observa un cierto mantenimiento del status quo en el sistema de medios e incluso un incremento de la concentración frente a la pluralidad.

Este proceso ha venido acompañado en los años ochenta y noventa del siglo XX en América Latina y en Europa, con la aplicación de las políticas de privatizaciones de empresas públicas y de liberalización de los mercados, junto con la introducción de la tecnología digital, por un creciente reemplazo de los monopolios públicos de los medios de comunicación audiovisual de radio y televisión por sistemas de medios basados en el mercado y la privatización de los medios públicos.

Como ha sido señalado por la propia UNESCO (1) “mientras que en algunas regiones la elevada concentración de actores en los medios comerciales ha limitado el pluralismo en los mercados dominantes, en otras la reducción de los fondos facilitados por grupos de apoyo a los medios ha profundizado la concentración de los medios. En cierta medida, esta tendencia se refleja en las plataformas en línea, a través de la continua definición de la agenda de noticias por parte de los principales medios dominantes, incluso en las redes sociales. Amén de algunas excepciones, no se han registrado avances en el apoyo a las radios comunitarias ni a los servicios públicos de radiodifusión independiente, pese a su contribución en la construcción de un paisaje mediático plural”.

Unos años antes, el Informe mundial sobre la comunicación y la información de la UNESCO de 1989, 1997 y 1999. El primero de ellos (2) evaluaba la situación de los medios de comunicación en un mundo en el cual las “profundas transformaciones” de orden político, económico y tecnológico “han modificado fronteras, han creado nuevas culturas y mercados, y han generado nuevas esperanzas y preocupaciones”. Durante los últimos siete años una amplia gama de instituciones relacionadas con los medios han elaborado informes que en general tratan sobre dimensiones o regiones específicas. Sin embargo, aun no contamos con un análisis sistemático de tendencias sobre todo el panorama, que cubra las dinámicas emergentes que impactan en la libertad, el pluralismo y la independencia en los medios.

En 2011, la decisión adoptada por los Estados miembros de la UNESCO durante la 36° sesión de la Conferencia General de la Organización (Resolución 53), encomendaba a la Organización a “vigilar, en estrecha colaboración con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas y otras organizaciones competentes que actúan en este campo, la situación de la libertad de prensa y de la seguridad de los periodistas, prestando atención a los casos de impunidad de la violencia ejercida contra los periodistas, entre otras cosas manteniéndose informada sobre su seguimiento judicial por conducto del Consejo Intergubernamental del Programa Internacional para el Desarrollo de la Comunicación (PIDC), y dar cuenta a la Conferencia General de las novedades a este respecto”.

Así las cosas, desde la UNESCO se reconoce que la libertad de prensa y la seguridad constituyen parte integral del entorno más amplio de la libertad de expresión y el desarrollo de los medios.

Unión Europea, pluralidad y transparencia en la propiedad de los medios de comunicación

Desde Europa, como perspectiva comparada y aporte al debate sobre la pluralidad de los medios de comunicación en el área americana, el Consejo de Europa distingue que la noción de pluralismo puede ser entendida “desde el punto de vista de las concentraciones de los medios, como la posibilidad de que una larga gama de valores, opiniones e informaciones e intereses de orden social, político y cultural puedan encontrar el medio de manifestarse a través de los medios de comunicación de masas. El pluralismo interno se da a través de opiniones e informaciones que encuentran un vehículo de expresión en el seno de un organismo determinado del sector de los medios, el pluralismo externo a través de un cierto número de estos organismos, cada uno expresando su punto de vista”.

En Europa existe un amplio consenso acerca de la importancia del pluralismo en los medios de comunicación para la democracia y la formación de la identidad, todavía hay opiniones muy divergentes con respecto a la forma de regular dicha cuestión. Los Estados miembros de la Unión Europea (UE) tienen diferentes tradiciones culturales, políticas y regulatorias, que explican los enfoques a veces contrapuestos con respecto al pluralismo en los medios. Pero, sobre todo, el pluralismo en los medios de comunicación en sí mismo es un concepto complejo y multidimensional, que ha sido interpretado de distintas formas en distintas épocas, zonas geográficas, contextos y círculos políticos. Este “choque de racionalidades” –como lo llama Klimkiewicz– está aún más polarizado por el impacto ambiguo que los recientes avances tecnológicos y económicos tienen sobre el pluralismo en los medios de comunicación. No resulta sorprendente (sobre todo a la luz del fallido intento, en la década de los noventa, de armonizar las normas nacionales de concentración de los medios) que la Comisión Europea haya adoptado una postura prudente con respecto al pluralismo en los medios de comunicación en los últimos años. En su documento de trabajo del 16 de enero de 2007, hizo hincapié en que no sería conveniente presentar una iniciativa comunitaria sobre pluralismo pero, al mismo tiempo, reconoció una necesidad de monitorear de cerca la situación.

Considerando que la protección del pluralismo en los medios de comunicación ha sido una preocupación recurrente del Parlamento Europeo, instando a la Comisión en varias ocasiones a proponer medidas concretas para salvaguardar el pluralismo en los medios (Parlamento Europeo 1992, 1994, 1995, 2004, 2008, 2011), la Comisión Europea ha adoptado una postura mucho más prudente sobre el tema, especialmente desde el fallido intento de poner en marcha una directiva de armonización sobre el pluralismo y la propiedad de los medios a mediados de la década de los noventa (Comisión Europea 1992). El asunto era tan polémico que la Comisión nunca adoptó formalmente ninguna propuesta al respecto.

Esta carencia nos muestra la complejidad de un sistema político y de equilibrios competenciales como el que da soporte a la UE, donde se ponderan las perspectivas comunes del conjunto de la UE con las especificidades de los mercados de medios en los distintos Estados miembros. Además, el proceso dinámico de construcción de la UE conlleva que las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea, durante las que se han adherido países de la Europa central y del este –caracterizados por unos mercados de medios relativamente jóvenes y unas intensas reformas de los medios–, han reducido aún más la viabilidad y la conveniencia de un enfoque uniforme para el pluralismo en los medios en el conjunto de la Unión Europea.

La propia Comisión Europea ha subrayado en varias ocasiones que “la protección del pluralismo en los medios es una tarea central para los Estados miembros” (Comisión Europea 2003). Existe, sin embargo, un considerable potencial para la Unión para apoyar y, en su caso, complementar las medidas de los Estados miembros sobre el pluralismo en los medios. A pesar de que en los tratados fundacionales no se prevén expresamente actuaciones de la UE para garantizar el pluralismo en los medios, existen una serie de fundamentos jurídicos en los que podrían basarse tales acciones.

Terminar diciendo que las “conclusiones del Consejo (de la Comisión Europea) y de los Representantes de los gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea, reunidos en el seno del Consejo, sobre la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación en el entorno digital”, publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea del 4 de febrero de 2014, recuerda que la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación son valores fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Son un pilar esencial de la democracia, ya que los medios de comunicación desempeñan un papel importante a la hora de asegurar la transparencia y la rendición de cuentas y repercuten en la opinión pública y en la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones así como en su contribución a estos.

Esta conclusión no sólo es aplicable en los veintiocho Estados miembros de la UE. Sin duda, siendo la libertad de expresión una cuestión global, es de referencia global en cualquier sociedad que se reclame democrática como las que van desde Tierra del Fuego hasta Alaska y Terranova en el continente americano.

* Nota original publicada en Mediatelecom

(1) UNESCO (2014). Tendencias mundiales en libertad de expresión y desarrollo de los medios. Publicado en español por la Oficina Regional de Ciencias de la UNESCO para América Latina y el Caribe, UNESCO, Montevideo, Uruguay.

(2) UNESCO (1989). World Communication Report. The media and the challenge of new technologies. Paris: UNESCO. Disponible en: http://unesdoc.unesco.org/images/0011/001112/111240e.pdf.