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La multiprogramación en México no es regalo; es abdicación

 “El Instituto Federal de Telecomunicaciones parece haber cedido la última oportunidad regulatoria para promover competencia y pluralidad en radio y televisión abierta…”

Mony de Swaan* / México, 2015.

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El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) parece haber cedido la última oportunidad regulatoria para promover competencia y pluralidad en radio y televisión abierta. La abdicación (o “regalazo”, como han llamado algunos[1]) ocurrió el pasado 9 de febrero con la aprobación de los Lineamientos Generales para el Acceso a la Multiprogramación.  Decisión largamente esperada a raíz de las reformas constitucional y legal que otorgaban al regulador facultades amplias y suficientes para utilizar a la multiprogramación como una herramienta regulatoria que promoviera pluralidad y diversidad de contenidos.[2]

Pero el Instituto optó por una lectura conservadora de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) devaluando sus propias facultades y argumentando que la Ley  no le ofrece  opciones. No ve en el artículo 6° constitucional la obligación de garantizar servicios de radiodifusión prestados en condiciones de competencia y pluralidad. Tampoco encuentra argumentos suficientes en el 28° que habla del desarrollo eficiente de la radiodifusión, otorgando plenas facultades en materia de competencia y, muy particularmente, de regular y supervisar el aprovechamiento y explotación del espectro (la multiprogramación no deja de ser eso).

Entre más documentos relacionados con la decisión se revisan, más preocupante resulta ésta. El comunicado, las intervenciones, el Acuerdo del Pleno y los Lineamientos publicados en el Diario Oficial están llenos de  simplismo. Al momento de emitir su voto, la mayoría de los comisionados parece no haber podido leer más allá de los artículos 158 y 159. La exigencia de una lectura armónica e integral de la Constitución y la Ley quedará para otra ocasión.

Los puntos debatibles:

  1. El momento: el IFT decidió extender al máximo el plazo establecido en la Ley para emitir estos Lineamientos.[3] Desde la publicación de la LFTR el Instituto sabía que debía regular el acceso y conocía la importancia del tema. La multiprogramación había sido analizada, discutida y votada por la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), por lo que sobraba experiencia y conocimiento en las áreas técnicas. La consulta pública duró escasos 21 días (por cierto, en pleno período vacacional). Para la licitación de televisión las definiciones en la materia eran un tema fundamental. No es lo mismo competir contra un actor económico preponderante al que expresamente se le impide multiprogramar que contra uno que puede hacerlo (y gratis). El regulador debió emitir los Lineamientos en algún momento entre la publicación de la Ley (julio 2014) y el inicio formal del proceso licitatorio (septiembre 2014).
  2. No cobrar: el IFT ha decidido no cobrar  la multiprogramación argumentando que  ello a) promueve un uso más eficiente del espectro, b) fomenta pluralidad, c) conlleva en sí cargas fiscales a favor del Estado y d) generaría distorsiones con los concesionarios que recibieron autorizaciones  previas. Si bien estoy convencido que la multiprogramación no amerita contraprestación, no comparto todos los argumentos ni su ligereza. El sustento para no cobrar se desarrolla en una cuartilla con verdaderos saltos mortales, básicamente vinculados con la consulta pública en la que los concesionarios argumentaron que no debía cobrárseles. Es falso, además, que la Política de TDT era un límite insalvable. El IFT la ha modificado más de una vez, por ejemplo, para postergar fechas de apagones analógicos. De nada sirve promover un uso más eficiente si líneas más adelante la multiprogramación se convierte una potestad del concesionario.
  3. El acceso: “el acceso a la multiprogramación es voluntario por parte de los concesionarios”, dice el Octavo de los Lineamientos. Diez artículos después, rematan: “los concesionarios podrán celebrar contratos libremente para el acceso a los Canales de Programación de Multiprogramación”.  Con ello el Instituto convierte un mandato constitucional, una política pública, un instrumento regulatorio fundamental, en una mera expectativa de negocio que los concesionarios podrán o no realizar, según convenga a sus intereses. Atrás y muy olvidada quedó la responsabilidad de administrar el espectro o promover su uso eficiente. Para el IFT son los concesionarios quienes deben decidir sobre su administración o su generosa comercialización.
  4. La competencia: si bien el artículo 24 de los Lineamientos establece que en las solicitudes de multiprogramación se verificará si el peticionario concentra frecuencias, ni siquiera en estos casos se establece la posibilidad de rechazarlas. Si mal le va, al concesionario dominante se le impondrán condiciones (sin aclarar de qué tipo). El concesionario de radio de San Luis Río Colorado —propietario de todas y cada una de las estaciones comerciales de la entidad— puede estar tranquilo; si decide multiprogramar, en el peor de los casos se le autorizarán nuevos canales de programación con una que otra condición.
  5. El preponderante: el único límite que se incluye en todos los lineamientos se impone al actor económico preponderante (Televisa).  Para ello, el IFT no hace mayor esfuerzo que copiar la fracción II del artículo 158 que establece un tope de 50% del total de Canales de Programación autorizados a otros concesionarios (ojo, a todos, privados, públicos y sociales). Estaremos en espera de ver la manera en la que el IFT interpreta esta disposición, pero redactada y copiada como está es un límite que no tiene mayores consecuencias. Incluso considerando exclusivamente las concesiones comerciales y dado el ingreso de dos nuevas cadenas de TV, a Televisa se le podrían autorizar hasta cinco señales adicionales en el Distrito Federal.
  6. La pluralidad: la gran perdedora. Con el marco jurídico actual el Instituto tenía en sus manos la posibilidad de transformar por completo la radiodifusión en México.  Las opciones en sus manos eran prácticamente infinitas. Desde límites claros al acceso hasta criterios de eficiencia espectral, ofertas públicas de capacidad, canales de programación destinados a productores independientes o impulso a expresiones comunitarias.

Ante la abdicación del Instituto hay quienes encuentran cierto consuelo aseverando que la radiodifusión “va de salida” frente a otras plataformas de contenido más dinámicas.  México —como muchos otros países latinoamericanos— enfrenta aún problemas estructurales para que ello sea cierto. Mientras que la radiodifusión alcanza prácticamente a todos los hogares del país, la televisión de paga no alcanza 60% de la población[4] y la banda ancha móvil se ubica en menos de 15%[5]. La radiodifusión en nuestro país pesa (económica, social, política y democráticamente) y seguirá pesando en tanto no avance la penetración de estos servicios.

Mientras ello ocurre, salvo por contadísimas excepciones, nuestra radiodifusión seguirá siendo tan monocorde como la conocemos hasta ahora. Al IFT le tocará cargar con buena parte de la responsabilidad.

*Ex Presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones

 

 


[1]  Aunque por primera vez en su historia México está a la mitad de un proceso licitatorio de frecuencias para televisión, pasará tiempo antes de que estas cadenas desplieguen su infraestructura y estén en condiciones de transmitir. Un tiempo similar transcurrirá antes de que sus señales digitales sean recibidas por todos los mexicanos dados los tropiezos en el programa de transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT).[1] Reforma, febrero 12 y 18, 2015.

[2] No es la primera vez que una decisión regulatoria en torno a la multiprogramación causa revuelo. En 2011 una decisión de la COFETEL que otorgó al Canal 11 la posibilidad de multiprogramar su señal con una simple “toma de nota” mereció distintos debates y comparecencias legislativas. Si bien COFETEL pudo haber postergado dicha autorización, las facultades legales al respecto limitaban seriamente sus opciones regulatorias y únicamente encontraban sustento en una norma oficial (NOM-03-SCT-93) y una política de la propia Comisión (Política TDT 2004). Hoy, la historia es radicalmente distinta. La multiprogramación aparece desde el mismo texto constitucional y cuenta con una sección específica en la LFTR.

[3] 180 días posteriores a la publicación de la Ley, conforme al artículo Trigésimo Tercero Transitorio de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

[4] 15.5 millones de hogares, según el reporte sobre la Evolución de los Servicios de Telecomunicaciones en el segundo trimestre de 2014 publicado por el IFT.

[5] 16.5 millones de suscripciones, conforme al último reporte disponible del cuarto trimestre de 2013.