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Los planes nacionales de banda ancha en América Latina: la expansión del acceso a internet como política pública

“Mientras los países en desarrollo suelen centrarse en el impulso de tendidos troncales que actualicen las viejas redes que aún rentabilizan los operadores incumbentes, y en políticas de promoción del acceso a la población aún desconectada (brecha digital), los países más desarrollados suelen concentrarse en mejorar el acceso, acercando la fibra al usuario final”.

* Gustavo Fontanals/Regional, junio de 2015

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Un rasgo se expandió en el mundo en los últimos diez años en telecomunicaciones: la implementación de planes nacionales de banda ancha por parte de los Estados. Se trata de un conjunto de políticas públicas heterogéneo, que se combinan en forma diversa según el caso, pero coinciden en su objetivo fundamental: promover la expansión de la cobertura de las redes en el territorio y el uso de internet por parte de la población. Hay actualmente unos 140 planes en ejecución en el mundo, incluyendo la mayoría de los países de América Latina, que se sumaron en la presente década. Presentamos aquí un panorama de las motivaciones, las políticas involucradas y los puntos problemáticos, operando como guía de lectura por medio de las referencias. La descripción puntual de los planes es accesible en los respectivos portales y se encuentran sistematizados acá, acá y acá.

La expansión global de los planes de banda ancha marcó un notorio cambio respecto al consenso de los ’90 y comienzos de los 2000, centrado en las políticas de privatización de los operadores nacionales y de liberalización de mercado, que limitaban la participación estatal a un control de última instancia. Como tratamos en este artículo, que analiza la evolución de las políticas de telecomunicaciones en el tiempo, los cambios de orientación y su difusión internacional son usuales: el consenso existente se resquebraja, una nueva política se expande para dar cuenta de las falencias y las nuevas necesidades. En este caso, se da una combinación de ambos aspectos.

Por un lado, el reconocimiento de la banda ancha como nueva plataforma universal de telecomunicaciones, que permite prestar una multiplicidad de servicios digitales, desde el entretenimiento y la información hasta la educación y la salud, o prácticas de negocio o de  gobierno. El acceso a la banda ancha se consolida como un derecho, alentado por organismos multinacionales como la ONU o la OEA, y refrendado por un conjunto creciente de países: se trata de un medio esencial para el ejercicio de derechos fundamentales, como el acceso a la información o las libertades de opinión y expresión, entre otros. A la vez, se multiplican los estudios sobre el impacto positivo que una mayor penetración de banda ancha tiene sobre la productividad y el PBI.

Por otro lado,  un diagnóstico sobre la necesidad de una intervención estatal más activa, como modo de dar respuesta a las falencias del modelo previo para impulsar la actualización de las redes o garantizar cobertura en zonas aisladas o desfavorecidas. Los problemas no son los mismos en todas partes: mientras los países en desarrollo suelen centrarse en el impulso de tendidos troncales que actualicen las viejas redes que aún rentabilizan los operadores incumbentes, y en políticas de promoción del acceso a la población aún desconectada (brecha digital), los países más desarrollados suelen concentrarse en mejorar el acceso, acercando la fibra al usuario final.

Ambos factores operaron efectivamente en la región durante el último lustro, alentados por un efecto imitación del éxito obtenido en los países desarrollados (el ejemplo de Corea del Sur fue detonante de la difusión mundial). Lo que se complementó con factores propios del contexto político económico regional: el giro hacia políticas de mayor intervención estatal, y la relativa bonanza económica alentada por la mejora de los términos de intercambio. Algo que se registró en muchos países de la región, pero no todos, y en general se vio refrenado en el último tiempo, afectando las programaciones en marcha.

Las políticas que suelen incluirse en los planes de banda ancha pueden ordenarse bajo dos ejes: promoción del acceso (oferta o penetración), destinadas a la expansión territorial de redes actualizadas; y promoción del uso (demanda o apropiación), orientadas a involucrar a la sociedad en sus beneficios.

El primer eje incluye diversas políticas para la expansión de la cobertura, como el desarrollo de redes troncales o la conexión de localidades que por su ubicación, densidad o capacidad económica generan escaso interés a los operadores existentes. Por un lado, se busca dar respuesta a las limitaciones de alcance de las redes de alta capacidad (desarrollos complementarios), pero también a los problemas de competencia en las redes de acceso fuera de los grandes centros urbanos (duplicación). Los casos cubren desde la creación o reactivación de empresas estatales (Argentina, Brasil) a cargo de la construcción y operación, en general con esquemas mayoristas hacia operadores que brinden el servicio final (grandes o pequeños, privados o cooperativos), pero con la posibilidad de prestar servicios de última instancia. O proyectos públicos-privados (Colombia, México) en los que el Estado concesiona o se asocia a consorcios que desarrollan y/o operan la red bajo ciertas condiciones por un plazo determinado (con posterior reintegro o toma de propiedad).

A su vez, se suelen incluir subvenciones, créditos o convenios técnicos con los medianos y pequeños operadores locales, principalmente en zonas desfavorecidas, que quedan a cargo de la última milla. También se registran esquemas más tradicionales de fondos de Servicio Universal (Chile), en donde el Estado aporta al operador privado para que extienda su red a zonas determinadas. Y se destaca el caso de México, que decidió complementar la red troncal con una red móvil mayorista, en un proyecto público privado a licitar.

No obstante, estas políticas no se limitan al impulso de nuevos tendidos, y pueden incluir medidas regulatorias para promover la competencia o reducir el dominio de los incumbentes: obligaciones de compartición y desagregación de red, adjudicación de espectro junto a obligaciones de cobertura, regulación tarifaria, etc.

En cuanto a la promoción de la demanda, se trata de políticas orientadas al impulso de la alfabetización y capacitación digital, así como de prácticas de tele-educación, tele-salud y tele-gobierno. Se suele fijar metas de cobertura al 100 % de las escuelas, hospitales y edificios de gobierno, a lo que se suma el desarrollo de tele-centros de acceso digital en localidades seleccionadas. En  algunos casos se complementa con políticas de entrega o subsidio de terminales (Plan Ceibal en Uruguay o Conectar Igualdad en Argentina, exenciones e incentivos impositivos en Colombia y Brasil). También se contempla la promoción al contenido local, en las lenguas nacionales o dialectos, de modo de alentar un acceso plural. Y el impulso a la adopción de prácticas electrónicas por las empresas, con foco en pymes y mercados regionales.

Finalmente, unas observaciones respecto al desarrollo de los planes, algunos de los cuales llevan media década en ejecución. Se registra en general una falencia en las programaciones iniciales, con la ausencia de cronogramas o retrasos en los plazos, y la falta de información precisa sobre el avance, necesarios para el control o revisión de los planes. En general, las redes troncales no entraron aún en funcionamiento, salvo algunos tramos. También se reitera la ausencia o baja definición de las velocidades de banda ancha, lo que eleva el riesgo de conexiones poco aptas para usos avanzados. No todos los países contemplan la entrega o promoción de terminales, ni incentivos a la producción local de equipamiento para alentar la oferta, o de servicios o contenidos que promuevan la demanda. También se registran falencias en la alfabetización digital, que por cierto exige muchos recursos, lo que es preocupante dado que la falta de capacidad es clave para la persistencia de la brecha digital.

Las operadoras reconocen la importancia de un rol activo del Estado, pero insisten en la necesidad de potenciar un diálogo público privado en todas las instancias, y remarcan la importancia de sus redes, capacidades tecnológicas e inversiones para el desarrollo de los mismos. A eso se suma la inquietud sobre la regulación de las empresas estatales y consorcios de redes mayoristas, que en general quedan habilitados para dar servicios finales (no se incluyen políticas de separación estricta). Lo que se intercala con la ausencia de mecanismos de financiamiento a largo plazo para esos operadores, cuya rentabilidad queda a verificar. Es notorio que en general tampoco se establecen articulaciones con los fondos de Servicio Universal existentes.

Finalmente, es conveniente trabajar en el desarrollo de puntos de conexión al acceso nacionales (NAP) y de servidores locales, que permiten una reducción de costos y una optimización del tráfico. Así como en políticas de coordinación a nivel regional. A principios de 2015 se suscribió un convenio entre los países de  la UNASUR para la conformación de un anillo regional de fibra, un nuevo paso en la expansión de los planes de conectividad en América Latina.

*Politólogo especializado en telecomunicaciones, Investigador de la Universidad de Buenos Aires,  @Phillynewrocker

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