Observacom
Análisis - Argentina Análisis - Bolivia Análisis - Brasil Análisis - Chile Análisis - Colombia Análisis - Costa Rica Análisis - Ecuador Análisis - El Salvador Análisis - Guatemala Análisis - Honduras Análisis - México Análisis - Nicaragua Análisis - Paraguay Análisis - Perú Análisis - Televisión Digital Análisis - Uruguay Análisis - Venezuela Análisis Observacom

Os planos nacionais de banda larga na América Latina: a expansão do acesso à internet como política pública

“Enquanto os países em desenvolvimento costumam concentrar-se no incentivo a malhas de troncos que atualizem as velhas redes que ainda geram lucros às operadoras concessionárias e em políticas de promoção do acesso à população que ainda está desconectada (excluída digitalmente), os países mais desenvolvidos costumam concentrar esforços em melhorar o acesso, aproximando a fibra do usuário final.”

* Gustavo Fontanals/ Regional, junio de 2015

Español|English

Em matéria de telecomunicações, algo importante vem se expandindo pelo mundo nos últimos 10 anos: a implementação de planos nacionais de banda larga por parte dos países-Estados. Trata-se de um conjunto heterogêneo de políticas públicas, que se combinam de forma diversa dependendo do caso, mas coincidem no seu objetivo principal: promover a expansão da cobertura das redes pelo território e o uso da internet por parte da população. Há atualmente cerca de 140 planos em execução pelo mundo, inclusive na maioria dos países da América Latina, que se somaram ao conjunto na década atual. Apresentamos aqui um panorama das motivações, das políticas pertinentes e dos pontos problemáticos, como um guia de leitura por meio de referências. A descrição pontual dos planos pode ser acessada nos respectivos portais de internet; sistematizações podem ser acessadas aqui, aqui e aqui.

A expansão global dos planos de banda larga marca um cambio notório com relação ao consenso dos anos ’90 e começo dos 2000, que era centrado em políticas de privatização dos operadores nacionais e de liberalização de mercado, que limitavam a participação do poder público a um controle em última instância. Como tratamos anteriormente neste artigo, que analisa a evolução das políticas de telecomunicações ao longo do tempo, as mudanças de orientação e sua difusão internacional seguem alguma regularidade: primeiro o consenso existente se fragmenta; então, uma nova política se expande para dar conta das falências e das novas necessidades. Neste caso, há uma combinação dos dois aspectos.

Por um lado, o reconhecimento da banda larga como nova plataforma universal das telecomunicações, que permite prestar uma multiplicidade de serviços digitais, desde  entretenimento e informação até educação e saúde ou práticas de negócio ou de governo. O acesso à banda larga se consolida como um direito, sustentado por organismos multinacionais como a ONU e a OEA, e endossado por um conjunto crescente de países; trata-se de um meio de comunicação essencial para o pleno exercício de direitos fundamentais, como o acesso à informação ou às liberdades de opinião e de expressão, entre outros. Ao mesmo tempo, multiplicam-se os estudos sobre o impacto positivo que uma maior penetração da banda larga tem sobre a produtividade e o PIB.

Por outro lado, há um diagnóstico sobre a necessidade de uma intervenção mais ativa por parte do poder público, como uma forma de revidar contra as falências do modelo anterior, para impulsar a atualização das redes, ou para garantir uma cobertura em zonas afastadas ou desfavorecidas. Os problemas não são os mesmos em todas os lados: enquanto os países em desenvolvimento costumam concentrar-se no incentivo a malhas de troncos que atualizem as velhas redes que ainda geram lucros às operadoras concessionárias e em políticas de promoção do acesso à população que ainda está desconectada (excluída digitalmente), os países mais desenvolvidos costumam concentrar esforços em melhorar o acesso, aproximando a fibra do usuário final.

Os dois fatores têm operado efetivamente na região durante os últimos cinco anos, apoiados por um “efeito-imitação” do sucesso obtido nos países desenvolvidos (o exemplo da Coreia do Sul foi um catalizador da difusão mundial). Isso foi complementado com fatores próprios do contexto político-econômico regional: a guinada a políticas de maior intervenção do poder público, e a relativa prosperidade econômica promovida pela melhoria das condições de intercâmbio; foi algo registrado em muitos países da região, mas não todos, e em geral se há visto uma desaceleração nos últimos tempos, o que afetou as programações em curso.

As políticas que geralmente são incluídas nos planos de banda larga podem ser organizadas em dois eixos: a promoção do acesso (oferta ou introdução), destinadas à expansão territorial de redes atualizadas; e a promoção do uso (demanda ou apropriação), orientadas a incluir a sociedade em seus ganhos.

O primeiro eixo inclui diversas políticas para a expansão da cobertura, como o desenvolvimento de redes troncais ou a conexão de localidades que, por sua localização, densidade populacional ou capacidade econômica geram pouco interesse às operadores existentes. Por um lado, buscam enfrentar as limitações de alcance das redes de alta capacidade (desenvolvimento complementar), mas também os problemas de competitividade nas redes de acesso fora dos grandes centros urbanos (duplicação). Os casos cobrem desde a criação ou reativação de empresas públicas (caso da Argentina, ou do Brasil) a cargo da construção e operação, em geral com esquemas “por atacado” sobre operadores que forneçam o serviço final (grandes o pequenos, privados ou cooperativos) – mas com a possibilidade de prestar serviços de última instância – ou projetos público-privados (como na Colômbia, ou no México) nos quais o Estado concessiona ou se associa a consórcios que desenvolvem e/ou operam a rede sob certas condições por um prazo determinado (com posterior reintegração ou retomada da propriedade).

Por outro lado, é usual que sejam incluídas subvenções, créditos ou convênios técnicos com os médio e pequenos operadores locais, principalmente em zonas desfavorecidas, que ficam a cargo da “última milha” (last mile). Também há registros de esquemas mais tradicionais de financiamento do Serviço Universal (caso do Chile), no qual o Estado paga ao operador privado para que expanda sua rede a determinadas zonas. E se destaca o caso do México, que decidiu complementar a rede de troncos com uma rede móvel por atacado, em um projeto público-privado que ainda será licitado.

Contudo, estas políticas não se limitam ao incentivo à construção de novas malhas, e podem incluir medidas regulatórias para promover a competitividade ou reduzir o domínio dos concessionários, como obrigações quanto ao compartilhamento ou a desagregação de rede, concessão de espectro condicionada a obrigações de cobertura, regulação tarifária, etc.

Quanto à promoção da demanda, trata-se de políticas orientadas a impulsar a alfabetização e a capacitação digital, assim como práticas como a teleducação, a “tele-saúde” e o “tele-governo”. Costuma-se estabelecer metas de cobertura de 100% para escolas, hospitais e edifícios de governo, ao qual se soma o desenvolvimento de “tele-centros” de acesso digital em algumas localidades selecionadas. Em alguns casos, estas ações são complementadas com políticas de doação ou subsídio de equipamentos (como o Plano Ceibal do Uruguai ou o Conectar Igualdad, da Argentina, e também as isenções e incentivos de impostos na Colômbia e no Brasil). Também inclui a promoção a conteúdos locais, em línguas ou dialetos nacionais, para promover um acesso plural, e ainda há um incentivo à adoção de práticas eletrônicas pelas empresas, com prioridade para pequenas e médias empresas e mercados regionais.

Finalmente, oferecemos algumas observações quanto ao desenvolvimento dos planos – alguns deles já têm meia década em execução. Nota-se que em geral há falhas nos programas iniciais, nos quais faltam cronogramas ou há atrasos nos prazos determinados; também falta informação precisa sobre os avanços alcançados, dados necessários para o controle ou a revisão dos planos iniciais. Em geral, as redes de troncos ainda não entraram em funcionamento – só em alguns trechos. Também é reiterada a ausência ou pouca definição das velocidades da banda larga, o que aumenta o risco de conexões pouco adequadas para usos avançados. Nem todos os países preveem a doação ou o estímulo para aquisição de dispositivos, nem incentivos à produção local de equipamento, como forma de promover a oferta, ou de serviços ou conteúdos que promovam a demanda. Também são visíveis falhas na alfabetização digital, que com certeza exige muitos recursos – o que é preocupante, uma vez que a falta de habilidades é fundamental para a persistência da exclusão digital.

As operadoras reconhecem a importância de que o Estado tenha um papel ativo, mas insistem que é necessário potencializar um diálogo público-privado em todas as instâncias, e reafirmam a importância de suas redes, capacidades tecnológicas e investimentos para o desenvolvimento da área. A isso se soma um desconforto sobre a regulação das empresas públicas e consórcios de redes por atacado, que em geral têm habilitação para prestar serviços finais (não há políticas que façam uma separação estrita entre os deveres). Tudo isso se mistura com uma ausência de mecanismos de financiamento a longo prazo para estes operadores, cujos lucros ainda devem ser auditados. É notório que, em geral, tampouco são estabelecidas articulações com os investimentos de Serviço Universal existentes.

Para concluir, é conveniente trabalhar no desenvolvimento de pontos de conexão ao acesso nacionais (NAP) e de servidores locais, que permitem uma redução de custos e uma otimização do tráfego. Também vale a pena trabalhar em políticas de coordenação em nível regional. No começo de 2015, foi assinado um convênio entre os países da União de Nações Sul-americanas (UNASUR) para a construção de um anel regional de fibra, um novo passo na expansão dos planos de conectividade na América Latina.

* Cientista político especializado em telecomunicações. Pesquisador da Universidade de Buenos Aires, @Phillynewrocker

 LINKS RELACIONADOS:

O Dividendo Digital será peça-chave na ascensão do 4G e na universalização da internet na América Latina (texto disponível em português)

Países latino-americanos comemoram conquistas das telecomunicações na região (artigo em espanhol)

Canadá analisa se a banda larga deve ser considerada um “serviço básico” (artigo em espanhol)

Projeto de telecomunicações de banda larga é impulsado na Nicarágua (artigo em espanhol)

Notas relacionadas

Consulta pública sobre concentração de meios

Observacom

Public Consultation on the Concentration of Ownership of the Media

Observacom

Consulta pública sobre concentración de medios

Observacom