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Relatoria para a Liberdade de Expressão: a Lei Audiovisual do Uruguai cumpre com os padrões internacionais e a Convenção Americana de Direitos Humanos

“Levando em conta o quão complexo é construir equilíbrios e garantias sobre este tema, a lei constitui um avanço claro não apenas para o Uruguai, como para toda a região.”

 Equipe Observacom, Julho de 2015

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Durante uma visita com fins acadêmicos ao Uruguai, a convite da Câmara de Deputados, o OBSERVACOM obteve uma entrevista exclusiva com o Relator Especial para a Liberdade de Expressão da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), Dr. Edison Lanza. Ele comentou a Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual (SCA) uruguaia, sobre a qual destacou os seguintes aspectos:

  • As regras que incidem sobre conteúdos para proteger a infância são legítimas, razoáveis e proporcionais. “As restrições são pontuais, durante um horário determinado e sua redação é clara.”, ao mesmo tempo, as regras sobre conteúdos também incentivam “o debate político ou as notícias de interesse geral”.
  • Os “limites à concentração da propriedade ou ao controle de meios audiovisuais cumprem com os padrões estabelecidos pelo Sistema Interamericano de Direitos Humanos”.
  • A Lei “prevê limites razoáveis para a concentração de licenças e/ou de frequências, preserva as empresas de radiodifusão históricas e as que estão para conseguir um espectro, evita que as empresas de comunicação cresçam com o negócio da radiodifusão”.
  • Destaca “a criação de um organismo de supervisão com garantias básicas de independência, tanto do governo quanto da influência econômica, e também a criação de uma defensoria das audiências, que não tem faculdades para punir”.
  • O relator observa também que “o regime de penalidades parece amplo demais e a proporcionalidade das penas, em relação à gravidade da conduta cometida, deveria ser ainda mais detalhada, para não deixar nada ao arbítrio do juiz”.
  • E destaca “o processo de construção da lei, pela ampla participação e discussão que ela teve”.

(Observacom) Qual é a avaliação feita pela Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão e pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos sobre a Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual do Uruguai?

 (Dr. Edison Lanza) Em seu último relatório anual, a CIDH e a Relatoria apontaram que a Lei do Uruguai constitui um avanço em relação à liberdade de expressão e à regulação de diversos aspectos que abrangem os meios audiovisuais. Anteriormente, a Relatoria já tinha celebrado o processo de construção da lei devido à ampla participação e discussão que teve. Contudo, em linhas gerais, temos que destacar também as garantias para o exercício da liberdade de expressão por estes meios de comunicação, o desenvolvimento de mecanismos claros e transparentes para conseguir licenças e frequências, a busca da igualdade e da não-discriminação na participação no sistema de meios e as ferramentas equilibradas que estabelece para limitar a formação de monopólios e oligopólios. Também temos que ressaltar a criação de um organismo de supervisão com garantias básicas de independência tanto do governo quanto da influência econômica e a criação de uma defensoria das audiências que não tem faculdades para punir. Levando em conta o quão complexo é construir equilíbrios e garantias sobre este tema, a lei constitui um avanço claro não apenas para o Uruguai, como para toda a região.

(Observacom) Houve bastante controvérsia no Uruguai quanto ao capítulo que se refere à proteção dos direitos das crianças e adolescentes. Parte da mídia alertou que poderia haver alguma interferência sobre conteúdos. Qual é sua avaliação a esse respeito?

(Lanza) Na Relatoria, fazemos uma análise técnica e jurídica para decidir se uma norma legal se adequa à Convenção Americana. Neste caso, o que a lei faz é limitar uma série de conteúdos para prevenir o dano que poderiam causar a crianças e adolescentes e protege-las. Para responder a esta pergunta, eu não tenho outra opção: tenho que ser chato e rigoroso.

O princípio geral é que a liberdade de expressão não pode passar por censura prévia, e que qualquer limite deve ser visto à luz de um exame bastante preciso, estabelecido pela própria Convenção. Como temos afirmado reiteradamente, a liberdade de expressão não é um direito absoluto, e o artigo 13 da Convenção Americana estabelece as condições que qualquer limitação deve cumprir para ser legítima (incisos 2, 4 e 5). Desta forma, o artigo 13.2 estabelece que o exercício da liberdade de expressão não pode estar sujeito à censura prévia, mas sim a responsabilidades posteriores, que necessariamente devem ser: a) estabelecidas por lei; e b) necessárias para alcançar os seguintes objetivos: garantir o respeito aos direitos ou à reputação dos demais, a proteção à segurança nacional ou à ordem pública, ou à saúde, ou à moral pública. Porém, além disso, temos que somar um terceiro passo, um terceiro exame de necessidade ou proporcionalidade, ao avaliar qualquer restrição. Este passo seria garantir que qualquer restrição deve ser estritamente necessária em uma sociedade democrática e deve também ser estritamente proporcional à finalidade desejada.

A partir destas ideias, eu considero que as normas estabelecidas pela Lei uruguaia para a proteção de crianças e de adolescentes podem ser vistas como um objetivo legítimo e dentro dos limites permitidos pela Convenção. Além disso, incorpora as obrigações estabelecidas pela Convenção dos Direitos da Criança, um tratado internacional ratificado pelo Uruguai. As restrições são pontuais, durante um horário determinado e sua redação é clara. A lei também estabelece uma salvaguarda para discursos especialmente protegidos pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos, como é o caso do debate político ou das notícias de interesse geral, que não são afetados. Inclusive, imagens podem ser usadas nos debates, de forma pontual. Tudo isto deve ser interpretado harmonicamente no amplo marco de garantias estabelecido pela própria Lei e pelos padrões internacionais, que são de aplicação obrigatória, de acordo com o artigo 2º da própria norma. Acredito que, nesse sentido, estas restrições pontuais estabelecidas pela lei cumprem, sim, com os padrões internacionais.

Por último, temos que analisar o regime de punições a serem aplicadas em caso de caso de incumprimento da ordem legal. Acredito que aí há um ponto a ser melhorado. O regime de penalidades me parece amplo demais e a proporcionalidade das penas, em relação à gravidade da conduta cometida, deveria ser ainda mais detalhada, para não deixar nada ao arbítrio do juiz. Assim se impediria que penas desproporcionais fossem aplicadas, o que poderia colocar em risco a continuidade de um meio de comunicação.

(Observacom) Quanto às normas para prevenir e limitar a formação de monopólios e oligopólios nos meios de comunicação – o que é um sério risco para a liberdade de expressão, como definido pelo artigo 12 da Declaração sobre Liberdade de Expressão da Relatoria da CIDH – em sua opinião, como a Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual do Uruguai ataca este tema?

(Lanza) Este tema é fundamental não apenas para a liberdade de expressão, mas para a saúde do sistema democrático. Eu apoio que a Lei do Uruguai, no capítulo que trata dos limites à concentração da propriedade ou do controle de meios audiovisuais cumpre, sim, com os padrões estabelecidos pelo Sistema Interamericano de Direitos Humanos. O publicação da Relatoria sobre “Liberdade de expressão para uma radiodifusão livre e inclusiva” determinou a necessidade de que os Estados garantam que haja um equilíbrio entre três setores dos meios de comunicação que precisam de licenças para operar: comerciais, públicos e comunitários. Também recomenda criar e implementar organismos reguladores independentes para aplicar este tipo de leis – isto é fundamental. Finalmente, os Estados têm a obrigação de evitar os monopólios e oligopólios em qualquer setor (público ou comercial), assim como promover a diversidade e o pluralismo.

Quanto a este último tema, a Lei uruguaia resolve bastante bem estes três problemas: ela prevê limites razoáveis para a concentração de licenças e/ou de frequências, preserva as empresas de radiodifusão históricas e as que estão para conseguir um espectro, evita que as empresas de comunicação cresçam com o negócio da radiodifusão e cria um organismo para a aplicação da Lei que conta com garantias de independência tanto do Poder Executivo quanto de grupos econômicos. Outra questão fundamental é que a Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual limita o perigo dos oligopólios do poder público (casos que podemos atualmente em Cuba ou na Venezuela), quando reduz a propriedade pública dos meios à quantidade mínima indispensável para que se tenha meios de comunicação públicos de serviço público, e inclui claramente o setor social-comunitário da comunicação.

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