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URUGUAY: Regulación y políticas públicas para la TV digital

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El informe país realizado por expertos de Uruguay reúne los principales aspectos regulatorios de la transición de la televisión digital, poniendo énfasis en los procesos, oportunidades y desafíos de diversidad y pluralismo que ofrece la nueva tecnología. Incluye aspectos técnicos y de infraestructura, al tiempo que describe las políticas públicas en el área y la participación social en los procesos.

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Este informe ha sido elaborado sobre la base de documentos redactados por Rosario Radakovich, Santiago Escuder, Julia Morales y Matías Ponce para Open Society Fundations, en el marco del Mapping Digital Media del año 2013, y actualizado para OBSERVACOM en noviembre de 2014 por Juan Piaggio.

Marco legal para la TV digital

El Uruguay fue uno de los países pioneros en América Latina en la elección de la norma de TDT y podemos decir que la transición a la TV digital comienza a gestarse con la Resolución del Poder Ejecutivo 315/007 de Agosto de 2007 donde se elige la norma de TDT que en ese momento fue el estándar europeo  DBV-T (y el DBV-H para los terminales móviles). A fines del 2010 el Poder Ejecutivo cambia la norma por el estándar Nipo-Brasilero ISDB-T_Br y rápidamente se comienza a generar el marco regulatorio-jurídico para la transición. En primer lugar, por el Decreto 73/012 de Marzo de 2012, se identifica la banda de UHF para el despliegue de los canales TDT del 20 al 41 ( 512-638) y el resto de la banda para 10 canales de TV para abonados (638-698 MHz) y del 52 al 69 para servicios móviles de 4ta. Generación (698-806 MHz). También en ese Decreto, se determina la limpieza de la Banda de 700 MHz (Dividendo Digital) y se encomienda a la URSEC la elaboración y aprobación de planificaciones para los despliegues de los citados servicios en dicha banda.

A continuación, en el mismo año, por los decretos 153 y 437 de 2012, el Poder Ejecutivo planifica los servicios de TDT para todo el país distinguiendo en el AMM (Área Metropolitana de Montevideo) y el interior del país, canalizando los mismos, dividiendo el espectro y los canales a asignar para servicios comerciales, públicos (dentro de ellos, directamente asignados 2 canales para TNU (Televisión Nacional del Uruguay) y uno para el MEC (Ministerio de Educación y Cultura) para su uso en compartición de horarios) y comunitarios y determinado condiciones de uso como el espejo de los canales de HDTV. Se generan las bases para los nuevos modelos de licencias de TDT previendo la entrada de nuevos operadores, tanto para Montevideo como para el interior, se determinan los pliegos y condiciones para el procedimiento de asignación de las nuevas licencias tanto para  los entrantes como para los existentes (con alguna excepción de cumplimiento de algún punto de los requisitos previstos en forma genérica) y se fijan los plazos de los procedimientos y también del apagón analógico (decreto 153, art. 18) que se fija para el 21 de Noviembre de 2015.

Es de resaltar que la nueva normativa cambia de forma importante las condiciones en que se otorgaron las licencias o autorizaciones anteriormente ya que consagra un procedimiento competitivo para los nuevos entrantes y a su vez, las licencias son por un plazo de 20 años con posteriores procedimientos para su posible renovación. También consagra un nuevo servicio que hasta ahora no existía que es el de Operador de Red, que no tienen licencia de Radiodifusión pero emite las señales de otros que si las tengan , y así por ejemplo, puede cursar varias señales en definición estándar, de diferentes operadores pero por el mismo transmisor, abaratando considerablemente los costos.

A su vez, se comenzó desde el 2011 un proceso de modernización de la Televisión Nacional, desde la donación por parte de Japón de los transmisores de Montevideo y Colonia y la puesta en el aire de las primeras señales digitales comerciales en el 2013.

Objetivos de la transición digital

De la nueva normativa desarrollada, se pueden ver claramente varios objetivos que se desprenden:

  •  La disposición de que los habitantes puedan disfrutar de nuevas tecnologías de TV, incluyendo fuertemente mayor calidad de sonido y de imagen, desde el Dolby 5.0 a la Alta Definición en imágenes con lo que se desprende una orientación clara a la mejora de los servicios de TV a los habitantes.
  • Una constante posición de integración regional a través de una moderna tecnología de radiodifusión de televisión, impulsada en la región por Brasil con la casi totalidad de Sudamérica alineada bajo el mismo estándar, con las consiguientes ventajas de economías de escala y de I&D+i regionales.
  • Se desprende con claridad, una intencionalidad de aumentar los operadores que dan servicios de Televisión Abierta, o sea, aumentar la oferta de señales.
  • Transparentar adjudicación de licencias a través de procedimientos competitivos, públicos y fácilmente auditables.
  • Al ser las licencias por plazo, se generará una evaluación de los compromisos asumidos al presentar la propuesta por lo menos al final de la misma. No solo los operadores actuales y los nuevos entrantes deben presentar una programación para ser evaluados en el procedimiento sino que se verificará su cumplimiento.
  • Sumado a la división de las capacidades espectrales para radiodifusión en 3 distribuciones equitativas entre emprendimientos comerciales, públicos y comunitarios (Ley 18.232 art. 5t) la figura del Operador de Red (art. 20 del decreto 153/012), posibilita emprendimientos con mucho menores recursos desde el punto de vista técnico de la transmisión, lo que viabiliza emprendimientos comunitarios, departamentales públicos y privados, pequeñas empresas, etc. De este modo el abanico de la oferta puede no estar limitado fuertemente a las importantes inversiones, tanto iniciales como de mantenimiento.
  • Sin duda que al hacerse hincapié en la normativa sobre la interactividad, la TV digital se convierte en un medio de conectividad a las redes de datos  y consecuentemente se abre un abanico de aplicaciones comerciales posibles, pero también, con ésta herramienta, se posibilita la generación, despliegue y consecución de políticas públicas de inclusión como de gobierno electrónico, telesalud, telecapacitación, descentralización, ciudades digitales, etc.
  • Viabilizar señales locales y regionales en el interior del país, tanto públicas como privadas.
  • Promover y apoyar la generación y transmisión de señales de contenido nacional.

Estándares técnicos

La decisión tomada a fines de 2010 de adoptar el estándar japonés en lugar de la preferencia inicial por el estándar europeo, fue tomada por el Despacho Presidencial sin mediar un debate público previo. El Presidente sostuvo que el cambio se debió a motivaciones geopolíticas, para alinear al Uruguay con el estándar adoptado por países vecinos, especialmente Brasil. La decisión de Uruguay fue dictada más bien por razones geopolíticas regionales. Los críticos objetaron que este cambio era impensado: el estándar europeo ya había sido seleccionado, y fondos asignados como resultado de tal decisión ya habían entregados y estaban siendo gastados.

Además de adoptar el estándar comúnmente llamado STDTBr (Sistema de Televisión Digital Terrestre Brasilero, con base en el desarrollo japonés, con ancho de canal de 6MHz y codificación MPEG4 entre otras características diferenciales), también se determina el estándar de interactividad de GINGA, estándar desarrollado en primera instancia por Brasil.

Plazos y etapas de la transición digital

El encendido digital se realizó con la habilitación de las transmisiones digitales de la Televisión Nacional en Agosto del 2012 tanto en Montevideo como en Colonia, y el proceso sigue en primer lugar con el Área Metropolitana de Montevideo y luego el interior del país casi simultáneamente.  Una vez adjudicados los nuevos entrantes o presentado el proyecto los existentes, tienen un plazo de un año para estar al aire (puede haber prórrogas por razones muy justificadas).

El apagón analógico se determinó para el 21 de Noviembre de 2015, tomando en cuenta los posibles avances en la migración digital en todo el territorio nacional y para acompañar a los demás países de la región con posibilidad de su revisión de acuerdo a la evaluación de dichos parámetros.

Transición de los operadores de TV analógica

Los actuales permisionarios de radiodifusión de TV analógica, según la reglamentación citada anteriormente (decreto 153, art. 6), podían optar por mantener las características de su licencia y no presentarse al procedimiento para obtener nuevos canales radioeléctricos ajustados a la nueva reglamentación de autorizaciones o licencias. Para eso, se les asignaría una capacidad en datos, en un canal compartido, que se correspondería con la transmisión de una señal de TV digital en definición estándar como lo es la señal analógica originalmente autorizada.

De no elegir esta opción, pueden entonces participar del procedimiento para nuevas licencias, con la posibilidad si quieren, de obtener un canal entero de 6 MHz (puede contener señales de definición estándar, de HD y de One-seg que es la de móviles). La participación de los operadores que ya tenían licencia de TV analógica en el procedimiento, no es el mismo que para los nuevos entrantes ya que para los existentes, el procedimiento se limitaba a que presentaran una programación con las características exigidas en los pliegos pero cumpliendo ese requisito, se les aseguraba un canal entero si así lo solicitaban o las señales en menor cantidad pero que se pudieran ubicar en un canal (por ej., un solo canal SD o 2, un HD, One-seg, o combinaciones de ellos pero siempre sin completar el canal). En todos los casos comerciales o públicos, en el caso de no usar el Operador de Red que hasta ahora solamente ofrece ANTEL, solicitaron canales completos.

Acceso para nuevos operadores de TV digital

Como se indicó anteriormente, en el conjunto de mueva normativa aplicable, se ve una clara tendencia a que se aumente la oferta de señales y el ingreso de nuevos operadores de TV digital.

No solo se espera que ingresen al mercado nuevos operadores al identificarse y aumentarse de forma importante la cantidad de canales radioeléctricos disponibles para TV digital por localidades, sino también por el hecho de que la tecnología digital admite varios operadores compartiendo un canal radioeléctrico, con lo que se viabilizan asociaciones que permiten reducir fuertemente los costos por empresa, sino también por la identificación de canales públicos en todas las localidades y por la nueva figura de Operador de Red  que permite concentrar en el mismo toda la inversión técnica requerida para la transmisión de señales de modo de mejorar fuertemente la economía de escala y posibilitar emprendimientos más modestos que solo utilicen la infraestructura de transmisión del Operador de Red  como una modalidad del estilo “servidumbre de paso”.

Puede entenderse que la aparición en el mercado de nuevos operadores, ya no tiene limitaciones en la no autorización de nuevas licencias, sino las que se desprenden de  procesos competitivos y realidades de mercado que deberán evaluar los interesados. En pocas palabras, para el caso de nuevos operadores de TV digital entrantes, podemos decir que “la pelota ya no está más en las manos cerradas del Estado sino que está en la cancha para los que estén dispuestos a jugar”.

Políticas públicas para cobertura universal

A este respecto, la normativa estipula (decreto 437/012, pliego de condiciones, art.36)  que para los operadores existentes en Montevideo, que deben llegar con nivel de señal mínimo aceptable (51 dBµV/m en toda el Área Metropolitana de Montevideo,  y con un máximo de señal (51 dBµV/m) aceptable en el Área Metropolitana Ampliada de Montevideo (cobertura mínima). Esto significa que se obliga a los actuales a mantener su nivel de señal de cobertura de su servicio Analógico y que se le autoriza a ampliarlo al Área Metropolitana Ampliada. En cuanto a los nuevos entrantes, la cobertura mínima es la misma y también se les autoriza a la ampliada.

Para el Interior del país la política es la misma (decreto 145/013), los actuales, que mantengan la cobertura como la de la señal analógica y la autorización a ampliarla y para los entrantes, las mismas condiciones en principio, sujetas al cálculo de interferentes (sobre todo en frontera) que pueden, en algunos casos, determinar  emisiones de menor potencia. En consonancia con ésta política es que se definen el Área de Servicio Requerida y el Área de Servicio Potencial, exigiéndose como mínimo la Requerida y autorizando en el mismo acto la Potencial, como modo de promover el aumento de la cobertura.

Políticas públicas de acceso a receptores de TV digital

El Decreto sobre Televisión Terrestre Digital establece la fecha del 21 de noviembre de 2015 para la transición de las transmisiones analógicas a digitales. En preparación para ella, se están implementando los procedimientos legales y regulatorios. El MIEM y DINATEL están llevando a cabo una campaña de conciencia pública e información sobre la TTD.

La introducción de los decodificadores para recibir señales digitales está programada para el año 2014 a un costo unitario de UYU 2,190  (US $100) o menos. El gobierno ha emprendido la consideración de subsidiar tales aparatos para hogares de bajos ingresos. No se ha revelado aún información pública sobre la determinación de qué hogares calificarían para recibir tal subsidio.

Un objetivo principal de estos subsidios es asegurar el acceso universal a la señal digital, especialmente en áreas y regiones rurales fronterizas con Brasil y Argentina, donde la transmisión de la señal abierta de televisión y radio es bastante limitada. En algunas ciudades fronterizas, la población sólo tiene acceso a medios de comunicación de los países vecinos.

Políticas públicas para diversidad de contenidos

El Ministerio de Industria Energía y Minería a través de su Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual está promoviendo la generación de contenidos audiovisuales, con la creación y la instalación de la “mesa de Videojuegos” con la que se generaron convocatorias para premiar videojuegos tanto en el 2013 como en el 2014 como también las convocatorias Audiovisuales (por ej. para proyectos de generación de ficción, no ficción, animación, orientado fundamentalmente a niñas y niños, etc.). También se han hecho importantes convenios específicos con la Agencia Nacional de Investigación Desarrollo e Innovación del Uruguay donde la DINATEL financia un importante número de llamados a proyectos específicos de generación de contenidos Audiovisuales como por ejemplo el “Programa I+D+i TVD interactiva» que se realizó en 2014.

TV digital pública

El decreto sobre TV Digital del 11 de mayo de 2012 declaraba en su Artículo 2 que se reservarían seis canales en el área metropolitana de Montevideo para la televisión pública, uno de ellos asignado a TNU, otro a la “municipalidad de Montevideo”, y un tercero al desarrollo de la televisión regional; los otros tres están representados por las operaciones analógicas de los tres canales antes mencionados. También se reservaban frecuencias para tres canales adicionales de proveedores de servicios de televisión pública. A la fecha, se ha asignado un canal a TNU para permitirle alcanzar cobertura nacional, y se planea emplear un segundo canal para desarrollar estaciones públicas regionales.

Finalmente, TNU fue aprobado el 23 de octubre de 2013 como un canal nacional de televisión digital pública, junto con 12 canales públicos regionales de señal digital —llamados “canales de proximidad”— en áreas departamentales a través del país (Artigas, Cerro Largo, Colonia, Durazno, Florida, Paysandú, Río Negro, Rivera, Salto, San José, Soriano y Tacuarembó).  Adicionalmente, ambas estaciones públicas, TNU y Tevé Ciudad, difunden su programación vía Adinet.tv, la cual pertenece a la agencia supervisora nacional de telecomunicaciones, ANTEL. Ninguna estación pública ha creado aún contenidos específicos para el Internet. Sus sitios web ofrecen información básica sobre los canales, como historia, horarios de programación y datos similares. En el caso de TNU, el sitio web incluye una selección de segmentos cortos de programación.

Apoyo gubernamental

La digitalización está promoviendo el fortalecimiento y la expansión de la televisión pública. Tanto el decreto sobre Televisión Digital como la reestructuración de los medios públicos de comunicación a nivel nacional que constituyen los Servicios de Comunicación Audiovisual Nacional, dan forma a un nuevo camino para los medios de comunicación del Estado.

Hasta el momento, la digitalización de la televisión pública ha recibido apoyo del Japón, principalmente tecnológico, como parte de la implementación del estándar digital japonés- brasileño ISBD-T. No hay evidencias de que la adopción de este estándar haya tenido impacto alguno sobre la independencia de las estaciones administradas por el Estado.

Como parte del compromiso para implementar el estándar japonés-brasileño, el gobierno del Japón ha invertido UYU 85.6 millones (US $4 millones) para apoyar el despliegue de la televisión digital en Uruguay, parte de cuyo monto se destinó a la etapa inicial de digitalización de TNU en Montevideo y su área metropolitana, según el experto en medios Gustavo Gómez.

Los fondos se emplearán esencialmente para adquirir nuevos equipos y solventar la capacitación para aprender a usarlos. El gobierno japonés también entregó a TNU equipos digitales para lanzar transmisiones piloto en agosto de 2012. El aporte total de Japón a la digitalización de TNU llegó a UYU 69.99 millones (US $3.26 millones).

 Impacto en los medios públicos 

Los principales logros de la digitalización de las estaciones administradas por el Estado serán la cobertura y alcance nacionales, y la oportunidad de diversificar la programación gracias a la asignación automática de frecuencias digitales por parte del gobierno. TNU inició en agosto de 2012 la transmisión piloto de la señal de televisión digital en el área metropolitana de la ciudad de Montevideo. El lanzamiento de este servicio fue cubierto por la estación y por los medios de comunicación en el país, lo cual he tenido un impacto significativo en generar conciencia entre el público sobre el proyecto.

Igualmente, es significativo que Tevé Ciudad difunda su señal abierta de televisión digital y a mayor escala, cubriendo el área total metropolitana de la ciudad.

Otra consideración importante reside en el número extra de canales públicos previstos para el territorio nacional, lo cual es posible gracias a la digitalización, estando varios de ellos ubicados en los distintos departamentos del Interior del país.

Estas nuevas condiciones para los servicios de televisión pública estarán vigentes para la transición analógica programada para el 21 de noviembre de 2015. Si ello ocurre, estos canales serán la garantía del acceso universal a lo largo de todo el país, lo cual actualmente no es posible debido a la ubicación de las fronteras internacionales. Más aún, habrá un incremento en el tiempo de transmisión de la televisión pública. De este modo, la televisión pública tendrá una oportunidad histórica de extender su presencia y diversificar su oferta,  con condiciones técnicas mejoradas.

TV digital comunitaria

Como hemos mencionado anteriormente, a través de la ley 18.232 y todos los decretos mencionados (por ej., resuelve 2º lit. c del decreto 153/012 donde se fijan siete canales radioeléctricos para fines comunitarios  y otros sin fines de lucro),  se han identificado canales para emprendimientos de señales de TDT comunitarias, tanto en Montevideo como en el interior del país, en concordancia con la reserva de espectro a tales fines, consagrada por ley.

Se desprende de la política general llevada adelante, que existe una tendencia a fomentar el desarrollo de emprendimientos comunitarios originales y sobre todo, que sean sustentables en el tiempo.

Se realizó en el 2014 un llamado para Montevideo para el desarrollo de señales de TDT comunitarias donde se presentaron dos emprendimientos de los cuales se autorizó y asignó canal radioeléctrico a uno de ellos.

Está pendiente el llamado para TDT comunitaria para el interior del país ya que la DINATEL está todavía en proceso de eventos de promoción y capacitación sobre la TDT comunitaria en diferentes localidades del interior del país.

Regulación de la concentración y TV digital

En este punto, en la normativa sobre TV Digital se dispone que los operadores analógicos no podrán aumentar la cantidad de concesiones: no se autorizarán nuevos postulantes que tengan ningún tipo de relacionamiento, directo o indirecto, con los actuales titulares, tanto para  Montevideo (art. 12 del decreto 153/012 y art. 8 del decreto 437/012) como para el Interior (art. 8 del decreto 145/013).

Gestión del espectro y acceso a infraestructura

Como ya se indicó, se identificaron 21 canales radioeléctricos de 6 MHz en la banda de UHF para el despliegue de la TDT. Se está continuamente coordinando con nuestros vecinos limítrofes, en el seno del MERCOSUR, estaciones de TDT en frontera, desde el manual técnico de coordinación hasta las protecciones para niveles interferentes y el manejo de denuncias de interferencias. Esto en un país chico como Uruguay es muy impactante ya que una enorme superficie del país está, desde el punto de vista de interferentes radioeléctricos, en la “zona de Frontera” que implica la necesidad de coordinar los posibles canales con el vecino y restringiendo enormemente la disponibilidad de canales radioeléctricos identificados.

Se está analizando las posibles interferencias en los canales adyacentes donde haya diferentes sistemas funcionando (TDT, TV digital para abonados y 4G de celulares).

La introducción de la figura del Operador de Red, que de acuerdo al decreto 153/012 art. 20 solo pueden ser las empresas públicas Administración Nacional de Telecomunicaciones ANTEL o la Televisión Nacional del Uruguay TNU, facilita y flexibiliza el acceso a infraestructura necesaria de Transmisión. Dado que también se quiere impulsar señales locales y regionales, se espera, sobre todo en el interior donde la cantidad de población atendida por localidad normalmente no justifica emprendimientos de una sola empresa, que se compartan estudios de producción y producciones entre varios operadores lo que haría posible su realidad.

Destino del dividendo digital

El llamado “Dividendo Digital”, que por ahora se identifica con la banda de 700 MHz, se dividió en 21 canales para TDT abierta (del canal 20 al 41), 10 para TV digital para abonados (del 42 al 51) y 108 MHz (una de las posibilidades identificadas por la UIT y elegida fundamentalmente por los países de Asia-Pacífico y seguida ya por varios países Latinoamericanos) para despliegue de datos móviles de 4G (del canal 52 al 69).

Participación ciudadana en políticas de TV digital

Durante los últimos cinco años, el gobierno ha establecido mecanismos para la participación ciudadana en la regulación y formulación de políticas públicas para las comunicaciones de varias maneras: la creación de comités de consulta, consultas públicas abiertas tales como indagaciones en línea y audiencias públicas en el proceso de toma de decisiones de la asignación de frecuencias. La creación de comités de consulta fue parte del proceso de redacción del proyecto de ley para servicios de comunicación audiovisual, y fue solicitado por DINATEL.

El producto de este proceso fue la creación del Comité Técnico Consultivo (CTC), compuesto por empresarios de los medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil, académicos y representantes de DINATEL. A través de su trabajo, el comité promovió un diálogo entre los actores para identificar acuerdos y desacuerdos.

Antes de su aprobación en octubre de 2011, el decreto estuvo disponible para ser comentado por el público en general y por todos los actores involucrados a través de la página web de DINATEL. Esta agencia también ayudó a crear comités de consulta compuestos por representantes de organizaciones de la sociedad civil y académicos, entre otros, para evaluar proyectos de radio comunitaria y televisión digital.

Un cuarto elemento para desarrollar la consulta pública —y probablemente uno de los mecanismos más revolucionarios de participación en políticas de comunicaciones en el Uruguay hasta la fecha— ha sido el lanzamiento de audiencias públicas para discutir proyectos presentados por postores en licitaciones para el otorgamiento de licencias digitales para medios comunitarios y medios comerciales.

La Ley de Radiodifusión Comunitaria fue un hito para garantizar la participación ciudadana en la aplicación de regulaciones para la operación de radios comunitarias, así como en la definición, implementación y monitoreo de políticas sobre medios de comunicación comunitarios.  El Decreto sobre Televisión Terrestre Digital introdujo la idea de participación de la sociedad civil en la asignación de frecuencias. También han sido creados la Comisión Honoraria Asesora Independiente (CHAI) y otros foros, por ejemplo, un Foro Consultivo con representantes del sector académico y la sociedad civil, entre otros.

El Foro Consultivo de TV Digital de Uruguay (art. 21 del decreto 153/012) funcionará en la órbita del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y que tendrá como objetivo principal monitorear, apoyar y promover el despliegue de la TV digital abierta, gratuita y accesible en el Uruguay, intercambiando información, conocimientos y experiencias.

Desafortunadamente, aunque organizaciones de la sociedad civil, académicos y actores del sector empresarial han estado involucradas en recientes debates sobre nuevas regulaciones y cambios en el sistema de los medios de comunicación, la población en general conoce poco sobre estas discusiones. Un estudio de 2014 indicaba que sólo el 37 por ciento de la población sabe que el gobierno planea introducir una nueva ley sobre servicios de comunicación audiovisual.

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