“…lo que está en juego es la consolidación de una política pública de largo plazo, que debe ser pensada en beneficio de la sociedad en su conjunto y no quedar supeditada a los vaivenes electorales…”
Bernadette Califano*/Noviembre 2015.
El 10 de diciembre la Argentina tendrá un nuevo gobierno que deberá definir el camino a tomar en materia de políticas de comunicación. Quien llegue al sillón presidencial contará con una Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) que ha sido modelo para otras normativas de la región y que representa uno de los legados más trascendentes en materia de regulación de medios desde el retorno a la democracia en 1983.
La ley audiovisual fue votada por mayoría en el Congreso de la Nación en el año 2009, tras un amplio y participativo proceso de debate, inédito hasta entonces en la historia de las políticas de comunicación en el país. La norma contó con el apoyo de cientos de organizaciones sociales que, nucleadas en la Coalición por una Radiodifusión Democrática, venían reclamando desde hacía varios años por la derogación de la ley de radiodifusión de la Dictadura y por un nuevo marco regulatorio que contemplara 21 puntos básicos por el derecho a la comunicación.
Desde la promulgación de la ley han transcurrido seis años, un fuerte enfrentamiento entre el gobierno y los multimedios locales (principalmente el Grupo Clarín), y un intenso y necesario debate público en torno del rol de los medios de comunicación en la sociedad. El proceso de aplicación de la norma ha sido lento –entre otros motivos, por la extensa judicialización de la que fue objeto– y no ha logrado cumplir con las amplias expectativas que sobre ella se tenían inicialmente, en especial en torno de la desconcentración del mercado de medios.
No se pretende aquí hacer un balance acerca de la aplicación de la ley sino focalizar en lo que vendrá después del cambio de mandato presidencial. Vale aclarar que este artículo fue escrito una semana antes de la segunda vuelta electoral, que definirá entre el candidato oficialista por el Frente para la Victoria, Daniel Scioli, o el líder del frente opositor Cambiemos, Mauricio Macri, para ocupar la Presidencia de la Nación durante los próximos cuatro años.
Ninguno de los dos candidatos ha marcado una agenda clara a seguir sobre políticas públicas de comunicación, el tema no fue incluido explícitamente dentro sus propuestas electorales (las que pueden consultarse aquí y aquí) y tampoco ha sido mencionado en el histórico debate que se produjo entre ambos.
En el caso de un eventual triunfo del candidato oficialista, es esperable que exista cierta continuidad con la política que el Frente para la Victoria ha llevado adelante a lo largo de los últimos años en materia de comunicación audiovisual. Pese a ello, el enigma subsiste, pues la historia reciente revela que dentro de una misma orientación política las regulaciones sobre el sistema de medios pueden ser muy distintas, tal como sucedió en los períodos 2003-2007 y 2007-2011/2011-2014, y deben ser analizadas en el contexto de variables político-institucionales y coyunturales más amplias.
Por el contrario, el candidato de la alianza Cambiemos ha criticado la ley audiovisual en el marco de algunos actos de campaña y ha anunciado que podría llegar a modificarla en caso de ser elegido presidente, “para tener una ley que respete los desafíos del siglo XXI, mayor acceso a la información, mayor libertad de expresión e incluya internet”.
Si bien entendemos que toda norma es perfectible, consideramos oportuno puntualizar algunos ejes que cualquier futuro gobierno debería tener en cuenta al delinear su política pública de comunicación.
El texto normativo de la LSCA expresa un paradigma basado en el derecho humano a la libertad de expresión, que ha sido elogiado por el relator para la Libertad de Expresión de la ONU y destacado en el informe 2009 de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA. En esta línea, el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del año 2013, en la causa judicial iniciada por el Grupo Clarín, retomó varios de los principios del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para ratificar la constitucionalidad de la ley y sentar jurisprudencia sobre la importancia de la intervención del Estado para promover y proteger este derecho, tanto en su dimensión individual como en su faceta colectiva. En este sentido, intentar modificar la ley bajo este argumento, o incluso insistir en una posible autorregulación del mercado de medios, carece de fundamentos.
Por otra parte, el próximo presidente deberá enfrentarse con el hecho de que ninguna fuerza política tendrá quórum propio en ambas cámaras del Congreso de la Nación a partir del 10 de diciembre, por lo que toda modificación normativa precisará de consensos que –a priori– parecen difíciles de lograr (baste recordar que muchos de los legisladores del PRO y de la UCR, que hoy conforman el frente Cambiemos, se ausentaron del recinto o votaron en contra de la ley audiovisual en el año 2009). Ernesto Sanz, principal impulsor de esta alianza, afirmó que no dudarían en recurrir a decretos de necesidad y urgencia (DNU) para distintos cambios que no puedan realizar por vía parlamentaria, algo que implicaría retroceder hacia una nefasta tradición regulatoria en materia de radio y televisión en la Argentina.
Asimismo, conviene evitar el riesgo de volver a caer en discursos que reclamen leyes “todo poderosas”, tal como sucedió en el marco del debate por la LSCA. Esta norma regula sobre la actividad cultural realizada por los prestadores de servicios de comunicación audiovisuales, lo que comprende la radiodifusión televisiva y sonora (independientemente del soporte utilizado), ya sea con o sin suscripción. Su competencia no alcanza a la prensa ni a las telecomunicaciones. Es cierto que el veloz desarrollo de internet plantea cada vez más desafíos para la elaboración de políticas públicas integrales, que abarcan una innumerable cantidad de aristas (legales, económicas, de infraestructura, socioculturales, de derechos de los usuarios, etc.). También es cierto que existen deudas pendientes en materia de regulación del acceso a la información pública a nivel nacional y de la distribución de la publicidad oficial. Pero se trata, en cada caso, de regulaciones que requieren un nivel de detalle, discusión y especificidad que ninguna “macro-ley de medios” puede contemplar.
Recientemente se ha cuestionado el funcionamiento de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), encargada de aplicar la ley. Se ha mencionado la posibilidad de intervenirla, y de fusionar las autoridades regulatorias creadas por la LSCA y la Ley Argentina Digital en un único organismo. Si bien esta última norma autoriza a las empresas de telecomunicaciones a prestar servicios de comunicación audiovisual y habilita legalmente un mercado convergente, habría que plantear una discusión más amplia acerca de la conveniencia o no de contar con un macro organismo regulador, cuando todavía ni siquiera se ha alcanzado el cumplimiento efectivo de ambas leyes. En cualquier caso, hay que recordar que es la primera vez en la historia que la autoridad regulatoria cuenta con representantes de distintos partidos políticos, elegidos por un período de cuatro años (con dos de diferencia respecto del mandato del Poder Ejecutivo), con el objetivo de evitar que sus cargos estén sometidos a las oscilaciones electorales.
Si bien aún no se ha logrado una cabal aplicación de la LSCA, es importante no desandar el recorrido de los últimos años. Se destacan, en este sentido, el desarrollo de la Televisión Digital Abierta y la instalación de estaciones de transmisión en diferentes puntos del país; la política federal de fomento a la producción audiovisual, junto con el programa Polos y el banco de contenidos audiovisuales digitales abiertos; la creación y el funcionamiento de nuevos organismos como la Defensoría del Público; la preservación y la digitalización del material audiovisual y sonoro de Canal 7 y de Radio Nacional a través del archivo histórico de Radio y Televisión Argentina; entre otras importantes iniciativas.
El próximo gobierno deberá continuar con la transición hacia la televisión digital, cuyo apagón analógico está previsto para el año 2019, y con el ordenamiento y redistribución del espectro para cumplir con la reserva del 33% prevista en la LSCA para los sectores sin fines de lucro. Asimismo, todavía se encuentra pendiente el proceso de adecuación a la norma de varios grupos que exceden los límites de concentración de licencias permitidos. En particular, se deberá dirimir acerca de la adecuación de oficio del Grupo Clarín, que se encuentra suspendida por el dictado de dos medidas cautelares (una en el marco de una causa iniciada por periodistas del grupo y otra en la causa que tramita el propio multimedios) con vigencia hasta febrero de 2016.
En síntesis, lo que está en juego es la consolidación de una política pública de largo plazo, que debe ser pensada en beneficio de la sociedad en su conjunto y no quedar supeditada a los vaivenes electorales, donde el Estado intervenga para resguardar el derecho a la comunicación y a la libertad de expresión, en interacción con un mapa ampliado de actores sociales que ya no puede ser obviado en los procesos de elaboración de políticas de medios.
*Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigadora sobre políticas de comunicación y regulación de medios (UBA/CONICET/UNQ). Docente de la Carrera de Ciencias de la Comunicación (UBA).
Twitter: @bernacali
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