Las innovaciones en las políticas comunicacionales plantean nuevas interrogantes a fin de entender la gobernanza de los medios en la Región. ¿Cómo participan las OSC en los procesos de toma de decisiones?
Silvio Waisbord y María Soledad Segura*/Estados Unidos-Argentina/Octubre 2016.
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En las últimas dos décadas, se ha aprobado un número sin precedente de políticas para los medios de comunicación relativas al derecho a la comunicación en América Latina. Esto marca un hito en la historia de la formulación de políticas sobre medios en la región. En los lugares donde dichas políticas fueron aprobadas, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) jugaron un rol fundamental. No existe registro en la historia de la región de un período similar, en términos de la intensidad de la movilización y la visibilidad.
Las innovaciones en las políticas comunicacionales plantean nuevas interrogantes a fin de entender la gobernanza de los medios en la Región. ¿Cómo participan las OSC en los procesos de toma de decisiones? ¿Qué demandas y propuestas hacen los ciudadanos? ¿Qué estrategias utilizan las organizaciones civiles en la incidencia en las políticas públicas? ¿Contribuyen a la mejora de la gobernabilidad de los medios? ¿Cuáles son los obstáculos y las oportunidades para el fortalecimiento de la participación ciudadana?
En Media Movements: Civil society and media policy reforms in Latin America (Movimientos de los Medios de Comunicación: La sociedad civil y las reformas a las políticas de los medios en América Latina) (Zed Books, 2016), examinamos las experiencias de participación ciudadana en la formulación de políticas sobre medios de comunicación en la Región. Nos enfocamos especialmente en Argentina, Ecuador, México y Uruguay. Consideramos que estos países son relevantes para entender el rol de una ciudadanía organizada en los procesos de reforma de los medios y formulación de políticas; para entender cómo y cuándo «los movimientos de los medios de comunicación» generan un impacto en las reformas a las políticas. Damos respuesta a estas preguntas estudiando los distintos tipos de organización, sus demandas, marcos y estrategias interpretativas; el impacto sobre las tres fases de la formulación de políticas: debates públicos, debates parlamentarios y el contenido de las nuevas leyes e implementación; y otras contribuciones de la sociedad civil a la gobernanza democrática.
Los sistemas de medios de comunicación en América Latina son el resultado de largas decisiones políticas acumuladas durante décadas que reflejan en gran medida los intereses de las élites políticas y económicas y la falta de inclusión de los distintos intereses ciudadanos. La gobernanza de los medios en la Región se caracteriza por una larga historia de procesos anti-democráticos en la elaboración de políticas. Este patrón está experimentando cambios importantes, dado que la ciudadanía y las organizaciones civiles han asumido diferentes roles en la formulación de políticas durante los últimos años. Aunque es demasiado pronto para hablar de cambios radicales en los viejos patrones de participación y de toma de decisiones, es necesario reconocer estas transformaciones significativas.
¿Han contribuido las OSC a transformar la formulación de políticas sobre medios de comunicación, que ha estado históricamente dominada por las élites?
Tras analizar el impacto social en las tres fases de la formulación de políticas, nuestra respuesta es cautelosamente afirmativa. Si bien, no ha habido una transición total, la formulación de políticas ha cambiado en aspectos significativos. Pasó de ser un asunto limitado principalmente a las élites políticas y económicas, a estar cada vez más abierto a la participación ciudadana y receptivo a las demandas históricas por la defensa de los derechos levantadas por los activistas. cabe señalar que las situaciones y acontecimientos son distintas según el país.
Los cambios son particularmente visibles durante la primera fase de la formulación de políticas. La presencia ciudadana ha sido notable durante los debates públicos. los movimientos de los medios han conseguido dar forma a los debates públicos acerca de las reformas a las políticas. La sociedad civil ha dado forma a la discusión pública, la opinión pública y la agenda de los gobiernos. Ha sido capaz de instalar el debate e incitar políticas con el lenguaje de los derechos comunicacionales como base para la democratización de los sistemas de los medios. También ha contribuido a posicionar el debate más allá del ámbito de las élites y los expertos técnicos, presionando para la incorporación de los ciudadanos.
El activismo organizado también ha hecho avances significativos durante los debates legislativos y la redacción de nuevos proyectos de ley. A través de la defensoría, los activistas han ido poco a poco ganando acceso a cargos legislativos. Los comités parlamentarios han considerado los informes y recomendaciones técnicas elaboradas por las OSC. Los funcionarios públicos han consultado cuestiones técnicas a representantes de estas mismas. Los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil han sido invitados a entregar insumos públicos sobre proyectos de ley y proporcionar testimonios como expertos en los debates del Congreso y en las sesiones de tribunales relacionadas con los medios de comunicación y sobre legislación de la información. Asimismo, han participado en mecanismos ad hoc solicitados por los presidentes en oportunidades específicas.
La mayoría de las once leyes sobre radiodifusión y telecomunicación aprobadas en países de América Latina durante la última década contienen aspectos que satisfacen las demandas civiles y las normas internacionales de la comunicación como un derecho humano. Sin embargo, algunas leyes contradicen las propuestas cívicas y los estándares internacionales en lo relacionado con la radiodifusión comunitaria. Entre 2002 y 2014, diecisiete países latinoamericanos adoptaron leyes de acceso a la información pública. La mayoría de ellos se basan en propuestas de la sociedad civil y en recomendaciones de organismos internacionales. Demandas civiles también tuvieron un impacto en nueve países de América Latina que derogaron las leyes de injurias o sanciones penales por difamación. Estos desarrollos prometedores contrastan con las leyes de Ecuador y Venezuela, que penalizan la expresión.
Pese a estos auspiciosos avances, la formulación de políticas está todavía cargada de innumerables problemas, desde acuerdos secretos entre las élites a una legislación que favorece a los poderes mediáticos.
No obstante lo anterior, los movimientos de medios también han hecho importantes contribuciones a la implementación de políticas. Han llamado la atención sobre los méritos y deficiencias de las nuevas leyes; han monitoreado el trabajo de varias agencias y utilizado instrumentos legales para promover reformas y señalar los obstáculos; han sancionado a funcionarios por el no cumplimento de las leyes; y han recomendado correcciones.
Es importante reconocer otra importante contribución de los movimientos de los medios a la gobernanza de los medios de comunicación: el fortalecimiento de las competencias institucionales de la sociedad civil y el Estado en relación con la formulación de políticas sobre medios. Estas contribuciones van más allá de las políticas sobre medios ya que proporcionan recursos críticos para una ciudadanía democrática y la gobernanza. Incluyen: mecanismos de participación del Estado para canalizar la participación ciudadana; y el perfeccionamiento de competencias estratégicas relacionadas con la movilización y promoción de las OSC: experticia individual y organizacional relacionada con temas técnicos, procesos para la toma de decisiones sobre políticas, y pensamiento estratégico sobre posicionamiento y defensoría para la reforma de los medios. Por su parte, otras iniciativas ciudadanas han recurrido a los movimientos de los medios para formar organizaciones y acciones estratégicas.
Otra contribución de los movimientos de los medios es la afirmación de un discurso basado en los derechos sobre la comunicación pública y los sistemas de comunicación. La presentación de este discurso para encuadrar el debate es un aporte clave de los movimientos de los medios de comunicación. Tomando en cuenta que en el pasado el derecho a un discurso comunicacional se limitaba fundamentalmente a los activistas, académicos y expertos en políticas, durante los últimos años se ha masificado. Es difícil imaginar que este marco con base en derechos, habría alcanzado la posición que ocupa actualmente en el discurso público y en la legislación sin la movilización ciudadana.
Los últimos acontecimientos en la Región dan crédito a nuestras conclusiones. Sin lugar a dudas, sacudir viejas prácticas y reformar políticas regresivas son procesos a largo plazo. Sin embargo, las demandas basadas en derechos, que siguen inculcando los debates públicos y las organizaciones civiles, se están convirtiendo en un parte integral de la formulación de políticas, incluso en medio de las políticas de retroceso de los gobiernos conservadores y el empeoramiento de las condiciones para la expresión pública en varios países.
De nuestro análisis, se pueden extraer varias lecciones:
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Las políticas de los medios de comunicación son el resultado de procesos complejos que involucran no sólo a las élites políticas y económicas, sino también a las organizaciones sociales. Las políticas públicas no están totalmente controladas por el Estado, sino que están influenciadas además por las relaciones dinámicas del Estado, el mercado y los actores civiles.
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La sociedad civil no es un todo unificado, sino más bien, es compleja, conflictiva y heterogénea. Mantiene una autonomía relativa con respecto al mercado y el Estado.
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La participación de la sociedad civil no es suficiente para asegurar que se lleven a cabo cambios en las políticas. El apoyo de las élites poderosas en posiciones estratégicas es también necesario. La interacción dinámica entre los activistas movilizados y las élites políticas dan fe de las nuevas formas de una acción colectiva.
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Aunque el ascenso de los órganos transnacionales y las formas globales de activismo indican importantes formas de participación más allá de las fronteras estatales, el Estado sigue siendo un actor crucial para la democracia de los medios de comunicación en un mundo globalizado.
Nuestro libro ha recibido elogios de expertos en políticas de medios. Des Freedman, profesor de la Universidad de Goldsmith y autor del estudio Las Contradicciones del Poder de los Medios ha opinado que es “Un libro de enorme importancia, inusualmente accesible y muy bien escrito. Es de interés para los lectores mucho más allá de América Latina”. Andrew Calabrese, de la Universidad de Colorado también ha dicho que es “Una buena investigación, con una rica y animada presentación del paisaje del activismo de los medios en América Latina”.
«Este análisis de los movimientos sobre las reformas de los medios de comunicación en América Latina ofrece una introducción esencial de un solo tomo a la política de los medios de comunicación en el continente; una lectura obligada para cualquier persona interesada en la política de los medios de comunicación y el poder en cualquier parte del mundo.” Apuntó Sandra Braman, profesora de la Universidad de Texas A&M. Tristan Anne Borer, del Colegio de Connecticut y autora de la obra Medios de comunicación, movilización, y los derechos humanos, lo evalúa como «un libro importante para los interesados no sólo en el papel de los medios en la vida civil, sino también para los interesados en el papel de los activistas de los movimientos sociales en impugnar el poder y en el fomento de la democracia tanto en América Latina y más allá.»
*George Washington University, Estados Unidos y Universidad Nacional de Córdoba-CONICET, Argentina, respectivamente.
Enlaces relacionados:
LA SOCIEDAD CIVIL Y REFORMAS A LAS POLÍTICAS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN AMÉRICA LATINA