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México: el órgano regulador y el pluralismo

La experiencia internacional nos indica que se requiere de la intervención estatal para determinar cuotas y participación en los distintos mercados, combinados con la inserción de nuevos actores que representen distintos sectores, algo que no se ve en las actuales bases de licitación de radio y TV.

Aleida Calleja*/México/octubre 2016.
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Para que existan las condiciones necesarias para un debate público en democracia es necesario contar con pluralidad de fuentes de información, de acceso libre a esas fuentes y la apertura de los medios de expresión para que diversas voces puedan participar de ese debate. De ahí la importancia de garantizar el pluralismo y la diversidad, dos de las dimensiones ineludibles de la libertad de expresión, en un sistema de medios.

Entendiendo el pluralismo como la posibilidad de que distintas fuerzas sociales, ciudadanos, representantes de sectores de la sociedad, entre otros, puedan hacerse oír; y la diversidad como una extensa variedad disponible de fuentes de información, que permiten el acceso a la información para que pueda convertirse en oportunidades de expresión para todas las personas (Hornelas Pineda, 2015: 231).

Organismos internacionales protectores de la libertad de expresión han definido que para que el pluralismo pueda ser una realidad se necesitan límites a la concentración en la propiedad de los medios para que nadie controle la información y la opinión pública, así como medidas positivas para que las voces poco representadas tengan acceso a los medios, por lo que han remarcado que las reglas de competencia económica no son suficientes para lograr estos objetivos.

No existen experiencias internacionales o reglas concluyentes sobre los límites a la concentración, especialmente en la propiedad cruzada de medios. El pluralismo en los medios de comunicación es un concepto multidimensional que ha sido resuelto de distintas formas, los instrumentos quizá más avanzados los ha implementado el Consejo de Europa a través de criterios que abarcan marcos legislativos, autoridades de regulación fuertes e independientes, transparencia respecto de los propietarios de medios, medidas específicas contra la integración vertical, horizontal y cruzada; y para promover activamente la producción y la difusión de contenidos variados (Álvarez, 2013: 21) (García Castillejo, 2016).

En su Marco de Medición de la Pluralidad de Medios la OFCOM (Office of Communications), el regulador en el Reino Unido, establece que las reglas de competencia económica no son suficientes para garantizar el pluralismo, por lo que deben de diseñarse indicadores y métricas revisables periódicamente a fin de prevenir que cualquier propietario de medios tenga demasiada influencia sobre la opinión pública y la agenda política, por lo que un indicador que considera cuotas de mercado o concentración debe ser interpretado junto otros factores contextuales en la propiedad de los medios (OFCOM, 2015: 3 y 6).

Los criterios e indicadores para calificar la concentración y el pluralismo varían de acuerdo con el perfil del mercado, así por ejemplo, en Alemania, existe presunción de dominancia cuando una empresa tiene más de entre el 25% y 33% del mercado (German Comission on Concentration in the Media, KEK, 2015). Este porcentaje además se relaciona con un poder de opinión dominante cuando los programas de una empresa de TV contabilizan en promedio por año una audiencia del 30% (Contrato de Radiodifusión en la Alemania Unificada, Artículo 26, 2007).

Contar con criterios para fortalecer el pluralismo es de vital importancia sobre todo a la hora de abrir el espectro para la entrada de nuevos jugadores. En México el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) ha iniciado la licitación de 148 canales de televisión digital abierta que cubrirán 123 zonas a lo largo del país, así como de 191 frecuencias de FM y 66 de AM. Es el concurso más grande de frecuencias en radiodifusión en la historia de nacional que sin duda es una buena noticia, sin embargo, esta apertura se hace sin que hasta el momento el IFT cuente con criterios y métricas para evaluar el pluralismo, lo cual debió hacer emitido desde 2015 de acuerdo a su Programa Anual de Trabajo (PAT). En su programa 2016 establece que tendrá los lineamientos de pluralidad en la radiodifusión pero hasta diciembre, mientras ya inició el proceso licitatorio en la radio abierta.

Las acciones regulatorias hasta ahora emprendidas por el IFT han integrado en su discurso el pluralismo, pero no tenemos evidencias de las acciones específicas para su concreción. Así por ejemplo, en su PAT 2016 en uno de sus indicadores plantea: “ID 58. La pluralidad permite a los ciudadanos respetar su derecho de acceso a la información de manera imparcial (sic), para que si así lo deciden, perciban distintas perspectivas de la realidad en la que viven, lo que puede contribuir a formar sus propias ideas y opiniones. Por ello, el Instituto considera fundamental su regulación a fin de promoverla y establecer herramientas a los usuarios y audiencias para que les sea respetada.”

En tal sentido vale la pena preguntarse ¿Cómo hará el regulador para garantizar ese objetivo una vez que no tiene los criterios para aplicarlos en la entrada de nuevos jugadores en las licitaciones, como tampoco en su índice de concentración? ¿no sería lógico primero contar con esos lineamientos para tenerlos como referencia para que la entrada de nuevos jugadores sirvan para garantizar el pluralismo que el IFT está mandatado a tutelar para toda la población mexicana? ¿no requeriría de medidas ex ante y ex post? ¿piensa el regulador que el mercado por sí mismo garantizará el pluralismo?

Aunque el IFT determinó utilizar el índice para medir los mercados y la competencia en los mercados relacionados de telecomunicaciones y radiodifusión y señala que en ningún caso tomará sus decisiones utilizando como único elemento de análisis dicho índice de concentración, no establece en ningún momento el criterio de pluralismo en la radiodifusión.

La experiencia internacional nos indica que de acuerdo a las mejores prácticas se requiere de la intervención estatal para determinar cuotas y participación en los distintos mercados (límites a la concentración), combinados con la inserción de nuevos actores que representen distintos sectores, algo que no se ve en las actuales bases de licitación de radio y TV respectivamente, al no incluir ninguna calificación a los contenidos, entre otros factores; como tampoco se ve en el documento regulatorio para la medición de los mercados.

Todo parece indicar que estamos ante una percepción del regulador que cree que pluralismo es igual a mayor cantidad de medios, cuando claramente no lo es, pues se pueden tener muchos medios pero con conductas y contenidos muy similares.

Dentro de una sociedad democrática, es necesario que se garanticen las mayores posibilidades de circulación de noticias, perspectivas, ideas, opiniones e información. Aún si hay múltiples medios de comunicación, pero si son sólo fuertemente representativos de un grupo social la diversidad se ve limitada. El problema central no es solamente si existen muchos medios o no, sino quién los controla y cómo el control afecta el debate democrático.

Ante la ausencia de claras directrices para fomentar el pluralismo en el concentrado mercado audiovisual mexicano, especialmente en la televisión abierta comercial, estamos ante el riesgo de que la apertura histórica del espectro se convierta en un riesgo más que en una oportunidad para la libertad de expresión, el pluralismo y la diversidad.

*Coordinadora de Advocacy de OBSERVACOM.

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