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A licitação de espectro 4G para telecomunicações móveis

«Em meados de 2014, o governo argentino pôs em andamento uma licitação de espectro radioelétrico para telecomunicações móveis, dando o passo inicial em um processo amplamente demorado que permitirá melhorar a qualidade dos serviços, que hoje se encontram muito degradados. É uma decisão esperada há anos, embora seu anuncio tenha causado surpresa.»

Gustavo Fontanals / Argentina, setembro de 2014

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Em meados de 2014, o governo argentino pôs em andamento uma licitação de espectro radioelétrico para telecomunicações móveis, dando o passo inicial em um processo amplamente demorado que permitirá melhorar a qualidade dos serviços, que hoje se encontram muito degradados. É uma decisão esperada há anos, embora seu anuncio tenha causado surpresa.

A distribuição do espectro era a principal demanda das operadoras, que sustentam que suas redes operam no limite e que a saturação é a causa maior dos problemas. Não sem razão, dado que na Argentina não outorga novo espectro desde 1999, momento a partir do qual houve um crescimento exponencial na quantidade e no uso das linhas móveis. É atualmente um dos quatro países da América Latina com menor espectro outorgado a celulares, e o único da América do Sul sem redes de última geração (LTE) em operação.

O governo já havia anunciado em 2010 que avançaria na licitação de uma porção do espectro 3G remanescente, como passo prévio à outorga de novas bandas para serviços 4G. Contudo, essa licitação demorou mais de dois anos, e, em meados de 2012, se anunciou seu cancelamento e a destinação desse espectro à empresa estatal ArSat, que começaria a oferecer serviços móveis. Ademais, o governo informou que não outorgaria novo espectro até que as operadoras estabelecidas melhorassem seus serviços atuais (para o que foi demandado maiores investimentos em suas redes) e que, quando avançasse, a ArSat seria uma das principais destinatárias das novas bandas.

Esse é o marco que faz deste anuncio surpreendente, dado que implica um forte giro em relação ao que o próprio governo sustentou durante os últimos dois anos. Sem indícios de por qual caminho, este informou que realizará a maior licitação de espectro móvel da história do país (englobando 180 MHz nas bandas de 700 e AWS para 4G e 34 MHz de 3G remanescente), que a ArSat não receberá espectro nem operará de forma direta, e que as operadoras históricas (incumbentes) são o principal destinatário do leilão, embora não o único.

O que haveria motivado a mudança? Principalmente o passar do tempo: este governo tem saída definida em dezembro de 2015. É um risco usual na região que os governos de saída busquem definir concessões ou outras decisões setoriais de importância que tenham ao alcance, o que os permite arrecadar fundos de uso pouco condicionado e intervir na conformação do mercado. Assim, o governo assume que deve entrar na última marcha se  quer encerrar o assunto. E também, que os montantes de investimento e prazos de maturação para o desenvolvimento de uma rede por parte da ArSat trazem ao projeto uma pesada carga para os recursos públicos, com resultados distantes e incertos. Pelo contrário, despejar todo o espectro numa disputa entre privados lhe permitiria arrecadar cerca de US$ 2.000 milhões em leilões, o que se soma aos montantes de investimento.

O avanço, não obstante, não chega no melhor momento: coincide com o agravamento da crise da dívida com os holdouts, o que encarece o custo de ingressar divisas no país, ao que se soma a disputa por fundos com outros países da região que têm processos em andamento para atrair investimento para o setor (como Chile, Brasil, Equador e México).

Em toda licitação é importante levar em conta as condições estipuladas, dado que seu desenho permite elevar a arrecadação ou priorizar as obrigações, estimular novos competidores ou incentivar os estabelecidos. A licitação que propõe o governo parece buscar um ponto intermediário.

É claro que se aponta principalmente para as operadoras atuais. O próprio governo ressaltou que se trata de um negocio com alta concentração a nível mundial, no qual as operadoras estabelecidas contam com vantagens em relação a um recém chegado por sua infraestrutura disponível. O que é certo: é habitual nestas licitações que as operadoras históricas sejam as ganhadoras exclusivas, dado que têm um alto interesse em manter o mercado fechado e capacidade para pagar ao vencedor do leilão. Assim, é muito provável que Movistar, Personal e Claro lutem pelos três grandes lotes nacionais abertos em que se dividiu o espectro 4G e que terminem repartindo-lo. E se a licitação contempla a reserva de um lote 4G específico para um entrante, resulta extremamente caro a chegada de um novo jogador disposto a construir uma rede desde o zero, não só pelos gastos de licitação e implantação, assim como para a aquisição de clientes em um mercado que tem uma penetração superior a 130%.

Levando esta situação em conta, o governo parece buscar um contrapeso mediante a imposição de condições a esses candidatos. Por um lado, fixou um preço base que pode ser considerado elevado, buscando assegurar uma boa arrecadação além da disputa em leilão. Além disso, estabeleceu um prazo temporal de 15 anos às outorgas, uma novidade pois até o momento todas as concessões de telecomunicações se davam sem data de expiração. Finalmente, introduziu uma série de obrigações de cobertura, qualidade e prestação de serviços para os beneficiados, outra novidade regulatória que permite ao Estado condicionar o desempenho das operadoras através das outorgas.

Tratam-se de diversos tipos de obrigações, entre as quais se destacam fortes requisitos de cobertura (destinados a alcançar 98% da população em um máximo de cinco anos) e as exigências de compartilhamento de infraestrutura para as novas redes, prestação de roaming nacional aos entrantes e alojamento de operadores móveis virtuais (OMV).

Este último parece ser o principal modo previsto para o ingresso de novos operadores, principalmente para as empresas e cooperativas que oferecem telefonia fixa, TV paga e/ou acesso a Internet em muitas localidades do país, que deste modo poderiam complementar com serviços móveis. Esta imposição aos beneficiados parece correta, porque, embora os OMV estejam previstos na norma desde 2000, enfrentavam a negativa das operadoras ao uso de suas redes. Não obstante, deve-se perceber que os OMV se dedicam à revenda de serviços, que ao depender das redes existentes não costumam dinamizar muito o mercado e que, em geral, não capturam mais que 3% do total de usuários.

Sem dúvida é positivo que se avance na distribuição de novo espectro para a prestação de serviços móveis de última tecnologia. O que no caso da banda de 700 MHz implica tirar proveito do dividendo digital, incorporando às telecomunicações espectro até agora atribuído à radiodifusão. Desta forma, embora seja pouco provável o ingresso de novas operadoras com rede, é possível que o surgimento paulatino de operadores virtuais ou um renovado enfoque de alguma das operadoras históricas propicie uma dinâmica mais competitiva. É necessário considerar igualmente que a expansão dos novos serviços demandará vários anos, mas depois de tantas idas e vindas parece que, finalmente, se levanta a bandeira de largada.

*Gustavo Fontanals, Politólogo especializado em telecomunicações, Pesquisador da Universidade de Buenos Aires, @Phillynewrocker

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