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La licitación de espectro 4G para telecomunicaciones móviles

«A mediados de 2014 el gobierno argentino puso en marcha una licitación de espectro radioeléctrico para telecomunicaciones móviles, dando el paso inicial en un proceso largamente demorado que permitirá mejorar la calidad de los servicios, que hoy se encuentran muy degradados. Es una decisión esperada desde hace años, aunque su anuncio resultó sorpresivo.»

 Gustavo Fontanals / Argentina, septiembre 2014

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A mediados de 2014 el gobierno argentino puso en marcha una licitación de espectro radioeléctrico para telecomunicaciones móviles, dando el paso inicial en un proceso largamente demorado que permitirá mejorar la calidad de los servicios, que hoy se encuentran muy degradados. Es una decisión esperada desde hace años, aunque su anuncio resultó sorpresivo.

La asignación de espectro era la principal demanda de las operadoras, quienes sostienen que sus redes operan al límite y que la saturación es la causa mayor de los problemas. No sin razón, dado que en Argentina no se asigna nuevo espectro desde 1999, momento a partir del cual hubo un crecimiento exponencial en la cantidad y en el uso de las líneas móviles. Es actualmente uno de los cuatro países de América Latina con menor espectro asignado a móviles, y el único de América del Sur sin redes de última generación (LTE) en operaciones.

El gobierno ya había anunciado en 2010 que avanzaría en la licitación de una porción del espectro 3G remanente, como paso previo a la asignación de nuevas bandas para servicios 4G. Sin embargo, esa licitación se demoró más de dos años, y a mediados de 2012 se anunció su cancelación y que ese espectro se destinaría a la empresa estatal ArSat, que comenzaría a brindar servicios móviles. Además, el gobierno informó que no se asignaría nuevo espectro hasta que las operadoras establecidas mejoraran sus servicios actuales (para lo cual se les demandó mayores inversiones en sus redes) y que, cuando avanzara, ArSat sería una de las principales destinarias de las nuevas bandas.

Ese es el marco que hace a este anuncio sorpresivo, dado que implica un fuerte giro respecto a lo que el propio gobierno sostuvo durante los últimos dos años. Sin indicios de por medio, éste informó que realizará la mayor licitación de espectro móvil de la historia del país (englobando 180 MHz en las bandas de 700 y AWS para 4G y 34 MHz de 3G remanente), que ArSat no recibirá espectro ni operará en forma directa, y que las operadoras incumbentes son el principal destinatario de la subasta, aunque no el único.

¿Qué habría motivado el cambio? Principalmente el paso del tiempo: este gobierno tiene salida definida en diciembre de 2015. Es un rasgo usual en la región que los gobiernos salientes busquen cerrar concesiones u otras decisiones sectoriales de importancia que tienen al alcance, lo que les permite recaudar fondos de uso poco condicionado, e intervenir en la conformación del mercado. Así, el gobierno asume que debe poner marcha final si quiere cerrar el asunto. Y a la vez, que los montos de inversión y plazos de maduración para el desarrollo de una red por parte de ArSat vuelven al proyecto una pesada carga para los recursos públicos, con resultados lejanos e inciertos. Por el contrario, volcar todo el espectro a una puja entre privados le permitiría recaudar alrededor de US$ 2.000 millones en la subasta, a lo que se suman los montos de inversión.

El avance, no obstante, no cae en el mejor momento: coincide con el agravamiento de la crisis de deuda con los holdouts, lo que encarece el costo de ingresar divisas al país, a lo que se suma la disputa por fondos con otros países de la región que tienen procesos en marcha para atraer inversiones al sector (como Chile, Brasil, Ecuador y México).

En toda licitación es importante tomar en cuenta las condiciones estipuladas, dado que su diseño permite elevar la recaudación o priorizar las obligaciones, alentar nuevos competidores o incentivar a los establecidos. La licitación que plantea el gobierno parece buscar un punto intermedio.

Es claro que se apunta principalmente a las operadoras actuales. El propio gobierno resaltó que se trata de un negocio con alta concentración a nivel mundial, en que las operadoras establecidas cuentan con ventajas respecto a un recién llegado por su infraestructura disponible. Lo que es cierto: es habitual en estas licitaciones que las operadoras incumbentes resulten ganadoras exclusivas, dado que tienen un alto interés en mantener el mercado cerrado y capacidad para pagar a ganador en la subasta. Así, es muy probable que Movistar, Personal y Claro pujen por los tres grandes lotes nacionales abiertos en que se dividió el espectro 4G, y que se los terminen repartiendo. Y si bien la licitación contempla la reserva de un lote 4G específico para un entrante, resulta extremadamente costosa la llegada de un nuevo jugador dispuesto a construir una red desde cero, no sólo por los gastos de subasta y despliegue, sino también por los de adquisición de clientes en un mercado que tiene una penetración superior al 130 %.

Tomando esta situación en cuenta, el gobierno parece buscar un contrapeso mediante la imposición de condiciones a esos candidatos. Por un lado, fijó un precio base que puede considerarse elevado, buscando asegurar una buena recaudación más allá de la puja en la subasta. A su vez, estableció un plazo temporal de 15 años a las asignaciones, una novedad pues hasta el momento todas las concesiones de telecomunicaciones se hacían sin fecha de expiración. Finalmente, introdujo una serie de obligaciones de cobertura, calidad y prestación de servicios para los adjudicatarios, otra novedad regulatoria que permite al Estado condicionar el desempeño de las operadoras a través de las asignaciones.

Se trata de diverso tipo de obligaciones, entre las que se destacan fuertes requisitos de cobertura (destinados a alcanzar al 98 % de la población en un máximo de cinco años), y las exigencias de compartición de infraestructura para las nuevas redes, prestación de roaming nacional a los entrantes y alojamiento de operadores móviles virtuales (OMV).

Este último parece ser el principal modo previsto para el ingreso de nuevos operadores, principalmente para las empresas y cooperativas que brindan telefonía fija, TV paga y/o acceso a Internet en muchas localidades del país, que de este modo podrán complementar con servicios móviles. Esta imposición a los adjudicatarios parece correcta, porque aunque los OMV están previstos en la normativa desde el año 2000 enfrentaban la negativa de las operadoras al uso de sus redes. No obstante, se debe remarcar que los OMV se dedican a la reventa de servicios, que al depender de las redes existentes no suelen dinamizar mucho el mercado, y que en general no capturan más que un 3 % de los usuarios totales.

Sin duda es positivo que se avance en la asignación de nuevo espectro para la prestación de servicios móviles de última tecnología. Lo que en el caso de la banda de 700 MHz implica sacar provecho del dividendo digital, incorporando a telecomunicaciones espectro hasta ahora atribuido a radiodifusión**. A su vez, aunque resulte poco probable el ingreso de nuevas operadoras con red, es posible que el surgimiento paulatino de operadores virtuales o un renovado enfoque de alguna de las incumbentes propicie una dinámica más competitiva. Hay que considerar igualmente que la expansión de los nuevos servicios demandará varios años, pero luego de tantas marchas y contramarchas parece que, finalmente, se levanta la bandera de largada.

*Gustavo Fontanals, Politólogo especializado en telecomunicaciones, Investigador de la Universidad de Buenos Aires, @Phillynewrocker

Nota:
** Se conoce como dividendo digital a la ganancia de espectro obtenida con la migración de la TV analógica a digital, que acorde a las recomendaciones de la UIT tiende a reorientarse a comunicaciones móviles y sistemas de banda ancha inalámbrica. Hay que remarcar que en el caso argentino ese proceso no requiere de un «apagón analógico», dado que los canales de TV abierta transmiten en bandas bajas VHF (igualmente la migración a TDT ya está en marcha, pero prevé un plazo extenso de transición hasta 2019 en el que convivirán ambos sistemas –simulcasting-). No obstante, sí exige la migración y compresión de canales de televisión ya otorgados a TDT y de otros previamente asignados a las empresas de TV paga Telecentro y Antina, que se deberán reagrupar en bandas inferiores UHF. Un proceso que por cierto podría complicar esta licitación, dado que aunque se fijó un plazo de 2 años para su migración no se asignaron fondos específicos de mudanza y/o resarcimiento, lo que podría derivar en amparos por parte de los perjudicados, retrasando los tiempos.
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