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Novas regras no jogo das telecomunicações na Argentina

“O alvo da regulamentação da nova lei é a infraestrutura das redes de comunicação. Abrange as redes telefônicas, de conexões de banda larga e de TV a cabo. O projeto não regulamenta conteúdos e determina a ‘neutralidade da rede’ – isto é, não discriminar nenhum tipo de conteúdo.”

 

Martín Becerra. Professor da Universidade Nacional de Quilmes, da Universidade de Buenos Aires e pesquisador independente do Conselho Nacional de Pesquisas Científicas e Técnicas (Conicet) da Argentina.*  

Guillermo Mastrini. Professor da Universidade Nacional de Quilmes e da Universidade de Buenos Aires, na Argentina.*

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Em 16 de dezembro de 2014, o Congresso da Nação Argentina aprovou um novo marco regulatório para o setor das telecomunicações, que ficou conhecido pelo nome de Argentina Digital. O projeto foi apresentado no final de outubro pelo Poder Executivo Nacional da Argentina. Mesmo que algumas modificações para corrigir alguns detalhes polêmicos tenham sido introduzidas ao longo do processo legislativo, a estrutura proposta para a nova legislação manteve várias das suas características principais.

A grande novidade deste marco regulatório é que ele permite que empresas de telefonia também sejam prestadoras de serviços de comunicação audiovisual. Este tipo de atividade era proibida pelo edital de licitação das empresas telefônicas de 1990 (quando a empresa estatal de telefonia da Argentina, a ENTel, foi privatizada) e pela Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual sancionada em 2009. Concomitantemente a este novo princípio que favorece a criação de um mercado convergente, foi aprovada a formação de uma nova autoridade reguladora, foi determinada a neutralidade da rede e foram estabelecidas as condições de serviço e de concorrência para os participantes de licitações relacionadas ao setor.

Em 16 de dezembro de 2014, o Congresso da Nação Argentina aprovou um novo marco regulatório para o setor das telecomunicações, que ficou conhecido pelo nome de Argentina Digital. O projeto foi apresentado no final de outubro pelo Poder Executivo Federal do país. Mesmo que algumas modificações para corrigir  detalhes polêmicos tenham sido introduzidas ao longo do processo legislativo, a estrutura proposta para a nova legislação manteve várias das suas características principais.

A grande novidade deste marco regulatório é que ele permite que empresas de telefonia também sejam prestadoras de serviços de comunicação audiovisual. Este tipo de atividade era proibida pelo edital de licitação das empresas de telefonia de 1990 (quando a empresa estatal de telefonia da Argentina, a ENTel, foi privatizada) e pela Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual sancionada em 2009. Concomitantemente a esta nova regra, que favorece a criação de um mercado convergente, foi aprovada a formação de uma nova autoridade reguladora; foi determinada também que haja uma neutralidade na rede e foram estabelecidas as condições de serviço e de concorrência para os participantes de licitações relacionadas ao setor.

O alvo da regulamentação da nova lei  é a infraestrutura das redes de comunicação, que abrange as redes telefônicas, de conexões de banda larga e de TV a cabo. O projeto não regulamenta conteúdos e determina  que haja uma ‘neutralidade na rede’ – isto é, que nenhum tipo de conteúdo seja discriminado.

O novo marco regulatório substitui a decrépita lei de telecomunicações, que estava em vigor desde 1972, e caminha lado a lado com o processo de licitação para o uso da faixa 4G na telefonia móvel. A promessa de incorporar a convergência ao regulamento é uma grande novidade, já que a Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual vigente foi reiteradamente criticada por não englobar as mudanças digitais do setor audiovisual e suas interações com a internet e as telecomunicações.

Com isso, o marco regulatório das telecomunicações da Argentina foi substancialmente modificado. Durante o trâmite no Congresso, o projeto de lei recebeu inúmeras críticas de organizações e empresas ligadas ao setor. Ainda que a bancada governista tenha realizado algumas modificações que melhoraram aspectos da redação original, elas foram insuficientes para gerar um maior consenso entre as forças políticas. O projeto se converteu finalmente em lei a partir dos votos dos governistas. Na verdade, pode-se dizer que se a nova regulamentação chegou a algum consenso, foi o de rechaço de diversos setores da sociedade. O setor das cooperativas demonstrou que vê ameaçada sua capacidade operativa graças à entrada das grandes empresas de telefonia. As organizações sociais ligadas à defesa da liberdade de expressão e dos direitos do consumidor questionaram as imprecisões de redação e a enorme discricionariedade outorgada à autoridade reguladora. Finalmente, as empresas sinalizaram que o novo marco normativo não garante regras claras para a realização de investimentos necessários para o lançamento do 4G. Mais especificamente, os operadores de TV a cabo indicaram que não conseguirão competir com as empresas de telefonia, e estas, por sua vez, que não serão beneficiadas pela lei caso sejam obrigadas a compartilhar suas redes.

Em seguida, discutiremos os quatro pontos mais significativos da Lei. Ao final, serão destacados os desafios pendentes para a política de comunicações.

 

• Agência reguladora

A lei delega um grande poder de decisão sobre a direção da política de telecomunicações à agência reguladora (AFTICA), sem mencionar seus objetivos, missão ou funções. Mesmo que o Congresso tenha produzido um desenho institucional que garanta a presença de distintas forças políticas na direção da AFTICA, uma ambiguidade na redação leva a crer que o regulamento específico, que será sancionado em breve pelo Poder Executivo, chegará a ser mais importante que a própria lei. Assim, a política de telecomunicações ficará sujeita aos anseios do governo, uma vez que os regulamentos poderão ser mudados por decretos presidenciais. A ambiguidade da lei, a discricionariedade da agência reguladora e a instabilidade do regulamento foram unanimemente questionadas.

Definição de tipo de serviço

A lei define como “serviço público competitivo” o segmento de mercado que compreende a distribuição, e “[serviço público] de interesse público” o restante dos serviços (por exemplo, a telefonia móvel). No processo legislativo, a telefonia fixa recuperou o status de serviço público, item que não estava no projeto original.

Regras para a competição e a habilitação da interação entre telefonia e audiovisual

A nova lei retoma a regulamentação da interconexão e interoperabilidade de redes, que foi proposta pela primeira vez pelo Decreto 764/2000, do Ministro das Comunicações Henoch Aguiar, durante o governo de Fernando de la Rúa (1999-2001) e, em seguida, no Regulamento da Qualidade dos Serviços das Comunicações gerido pelo ministro Norberto Berner, em 2013 (durante o governo da atual presidenta, Cristina Fernández de Kirchner). Entretanto, a obrigatoriedade de compartilhar infraestrutura de redes (que deveria ser específica quanto a dutos, postes e etc.), mencionada dentro da fórmula do “serviço público essencial competitivo”, será extremamente onerosa para as cooperativas e para as pequenas e medias empresas. Novamente, a redação original foi parcialmente corrigida no Congresso e ficou estabelecido que, em alguns casos determinados, a entrada das teles poderá ser postergada.  Contudo, a redação final é ambígua quanto às condições nas quais esta restrição será exercida. Como mostra a experiência europeia, desconcentrar a rede local é um passo necessário quando se trata de conglomerados dominantes e existe integração vertical, mas não no caso de operadores de pequeno porte. A lei é imprecisa também quando menciona a “posição de mercado significativa” como um parâmetro (difuso na redação da norma) que possibilitaria ao Estado adotar uma maior regulação.

Por outro lado, não são cogitadas restrições aos processos de concentração de propriedade que o processo de convergência pode vir a estimular. E, finalmente, a lei insinua um uso para o fundo de serviço universal, constituído por 1% do faturamento do setor e que supera os 2,4 bilhões de Pesos Argentinos (mais de 700 milhões de Reais), como um tipo de subsidio para os pequenos atores do setor – pequenas e medias empresas e cooperativas – mas não esclarece o alcance desta medida, nem suas regras. Tampouco há informação sobre o modelo de gestão da rede de fibra ótica construída pelo Estado por meio do programa “Argentina Conectada”.

Neutralidade da rede

A lei consagra o conceito de neutralidade da rede, mesmo que restringido pelas regras de segurança nacional. Porém, a definição de neutralidade da rede proporcionada pela lei é lacônica e, quando comparada com a do Marco Civil da Internet,  aprovado pelo Congresso Nacional brasileiro em abril de 2014, pouco precisa.

Desafios e possibilidades

O setor das telecomunicações na Argentina tem como características uma significativa concentração na propriedade dos serviços de telefonia e de internet, um considerável atraso em avanços tecnológicos e na qualidade dos serviços e também tarifas altas.

Vale perguntar-se em que medida o novo marco normativo pode realmente contribuir com a solução dos problemas mencionados anteriormente. Para responder esta questão, há que se levar em consideração que a ambiguidade da redação e a discricionariedade que a lei outorga à agência reguladora permite dar respostas tanto negativas quanto positivas. E isso não é nada animador.

Quanto à concentração, não parece que a política tenha a intenção de atacar as posições dominantes dos atuais operadores. Ao contrário: autorizar as teles a prestar serviços audiovisuais é uma piscadinha (pouco) discreta à Telefônica e à Fintech (de David Martínez, novo acionista da Telecom Argentina). E também à Claro (do magnata Carlos Slim, dono também da Telmex). De qualquer jeito, resta saber que efeitos afetarão o mercado da TV a cabo, no qual a posição dominante do grupo Clarín pode ser ameaçada pelas economias de escala e pelos subsídios cruzados que as empresas de telefonia podem usar.

Esta mudança suscitou uma enxurrada de comentários sobre os benefícios que traria para as empresas de telecomunicações – e especialmente para a Telefônica. Do nosso ponto de vista, a mudança não seria tão evidente ao ponto em que só a Telefônica seja beneficiária da lei, uma vez que por um lado as empresas de telefonia ficam sujeitas a um cenário mais competitivo em seu mercado-base, mas além disso, no caso da Telefônica, sua entrada nos mercados convergentes ainda é complicada. Mesmo que – e a partir de uma interpretação bastante duvidosa da Lei de Preservação de Bens e Patrimônios Culturais da Argentina – a Telefônica mantenha a propriedade da Telefé (uma rede de nove emissoras de TV aberta), o que é uma contravenção ao disposto na Lei de Serviços de Comunicação Visual, a lei Argentina Digital mantém o impedimento para sua ascensão à TV a cabo e aos serviços triple play, já que o impedimento à entrada de capital estrangeiro em serviços audiovisuais, instaurado pela Lei 26.522, não será modificado. Nessa linha de raciocínio, o grupo de investimento Fintech, de David Martínez (protegido pelo convênio de proteção de investimentos com os Estados Unidos), como acionista de Telecom Argentina, seria muito mais favorecido do que o holding Telefônica.

Com relação à qualidade do serviço e às tarifas, uma vez que gere maiores condições de competitividade, o novo marco normativo poderia estimular um crescimento do mercado com condições  melhores para os usuários. Porém, isso dependerá da regulamentação que o governo defina para a lei e do compromisso com o cumprimento dos seus objetivos, tanto quanto do comportamento do setor empresarial, que até agora tem sido resistente em arrecadar os investimentos necessários para ampliar a infraestrutura e melhorar a prestação de serviços.

 

* Os autores são catedráticos na Universidade de Quilmes, na Argentina, e são também integrantes do Comitê Editorial da OBSERVACOM.

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