Observacom
Análisis - Argentina

¿Política de comunicación o DNU?

Fernando Krakowiak (*) y Guillermo Mastrini (**)

 

Los autores plantean un recorrido histórico sobre el desarrollo de la política de telecomunicaciones en Argentina para entender los alcances y limitaciones del DNU 690/2020 que declaró a la telefonía móvil, al acceso a Internet y a la TV paga como servicios públicos en competencia.
Sostienen que la historia de las políticas de telecomunicaciones careció de una mirada de largo plazo y que una de las dificultades de la reciente decisión es que pone el “carro adelante de los caballos” al establecer una regulación específica antes de plantear un debate amplio sobre los objetivos de política para establecer cuál es el interés público que se busca proteger.
El artículo además discute las argumentaciones empresariales. Los autores afirman que “ni todas las regulaciones ahuyentan inversiones ni todas las desregulaciones las promueven” y explican cómo se ha configurado la estructura de mercado (concentrada y desigual) en el país.
 

Transcurría 1988 cuando frente a uno de los tantos proyectos de ley de radiodifusión que se discutieron luego de la vuelta de la democracia, la investigadora Margarita Graziano escribió un artículo que llevaba por título: “Política o ley: el debate sobre el debate”. En el mismo advertía un aspecto de suma actualidad: “Si bien se puede saludar cierta ampliación del debate, resulta necesario señalar que es poco satisfactorio el hecho de que el detonante para que esto se produjera haya sido un proyecto especial y menos satisfactorio sería el que dicho debate se circunscribiera al mero análisis comparativo de las bondades y defectos que pueda tener el proyecto”. Graziano insistía en la necesidad de no poner el carro delante del caballo, y partir de los objetivos de la política, antes de establecer regulaciones específicas.

Treinta años después, sus planteos recobran valor con la sanción del Decreto de Necesidad y Urgencia 690/20 que ha puesto a la comunicación nuevamente en el centro del debate. Cabe decir que, con la excepción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522, la regulación de las comunicaciones en Argentina se ha caracterizado tanto por la carencia de debate público como por la falta de objetivos de mediano y largo plazo. Han predominado los DNUs, las resoluciones administrativas y el poder de lobby de los interesados (mayoritariamente las grandes corporaciones), lo que determinó la inexistencia de políticas que aseguren tanto el desarrollo de los mercados como la satisfacción de los ciudadanos, depositarios del interés público que debe ser promovido mediante la regulación.

Ante la avalancha de declaraciones a favor y en contra del DNU firmado por el presidente Alberto Fernández y todo el gabinete nacional, entendemos que se torna imprescindible comprender qué está en juego cuando se piensa la política de telecomunicaciones a partir de una reconstrucción histórica que permita entender la situación actual del mercado argentino, con sus contradicciones, sus virtudes y sus defectos.

El objetivo del artículo es contribuir a delinear aspectos que consideramos centrales para la elaboración de una política de telecomunicaciones democrática que permita la disponibilidad de servicios cada día más esenciales al conjunto de la ciudadanía independientemente de su capacidad económica o su ubicación geográfica.

El desarrollo de las telecomunicaciones en el mundo

La política de comunicación refiere a los intentos del Estado de regular al sector con la voluntad de alcanzar objetivos económicos y políticos planteados por diversos actores con intereses en el área. Phillip Napoli sostiene que debe promover y sostener una industria competitiva y eficiente, aunque reconoce que debe integrar valores como interés público. Por su parte, Jan Van Cuilemburg y Denis McQuail remarcan la necesidad de lograr como fin último el interés público, que es el que trasciende al meramente individual o sectorial.

La política de telecomunicaciones debe orientarse a definir y promover ese interés colectivo, para lo cual es preciso tener presente las características económicas del mercado junto con necesidades sociales como calidad y no discriminación por precio, teniendo en cuenta, como nos recuerda el especialista Andrés Piazza, que ningún modelo de universalización en la historia se logró sin fuerte regulación. Incluso los ejemplos más exitosos basados en libre competencia como el de los Estados Unidos requieren una decisiva y persistente intervención del ente regulador.

En los orígenes de la telefonía fija, tanto en Estados Unidos como en Europa, las telecomunicaciones se constituyeron como monopolios que recibieron la categoría de “monopolios naturales”, ya que  debido a las imperfecciones del mercado se consideró más eficiente que hubiese un único prestador. Pero mientras que en Estados Unidos existió un monopolio privado, en Europa tuvo lugar un monopolio público. Las soluciones procuraban garantizar la sustentabilidad económica del sector, el desarrollo del servicio universal, y un adecuado régimen de tarifas.

El Estado norteamericano le otorgó a la empresa AT&T el monopolio de las telecomunicaciones, pero estableció dos condiciones: la fijación de las tarifas, y el establecimiento de metas de desarrollo, en términos de cobertura. Al mismo tiempo, el Estado promovía que el incremento de la ganancia no estuviera determinado por el aumento de las tarifas, sino por el incremento de la productividad. En Europa no hubo capital privado que asumiera los costos hundidos que requerían las telecomunicaciones y fueron los Estados nacionales los que asumieron las inversiones necesarias para el desarrollo del mercado.

A partir de la década del 80 se asistió a importantes cambios en la política de telecomunicaciones. El avance tecnológico revirtió parcialmente las condiciones de monopolio natural y los requerimientos de capital para el ingreso en el mercado telefónico fueron cada vez menores. De la mano de los gobiernos de Ronald Reagan en Estados Unidos, Margaret Thatcher en Gran Bretaña y Helmut Kohl en Alemania se alentó una progresiva introducción del capital privado en el mercado telefónico. La intencionalmente mal llamada desregulación implicó una decisiva intervención del Estado para modificar criterios de interés público en favor de criterios de mercado. Se comienza a reemplazar así el concepto de ciudadanos por el de usuarios o clientes, dando cuenta el cambio de registro y la nueva orientación crecientemente mercantil.

El desarrollo de la telefonía móvil favoreció la continuidad de este movimiento, y en diversos países las inversiones fueron asumidas directamente por el capital privado. En 1997, un acuerdo en la Organización Mundial de Comercio implicó que los países signatarios se comprometieran a liberalizar los mercados y estimular la competencia. No obstante, incluso en este nuevo esquema pro mercado el Estado mantuvo funciones claves como la defensa de la competencia, la promoción del servicio universal y el sostenimiento de agencias regulatorias independientes.

La generalización del uso y consumo de redes de internet se hizo ya bajo la iniciativa privada que lideró el desarrollo de las redes de conexión física e inalámbrica. Los Estados actuaron como recaudadores al vender licencias para el uso del espectro, un recurso indispensable para el despliegue de las nuevas generaciones de telefonía móvil que garantizan la conectividad. Pero al mismo tiempo se aprecia una creciente preocupación de esos mismos Estados para resolver las brechas de conectividad y asegurar al conjunto de la ciudadanía el acceso en condiciones no discriminatorias. Más allá de la definición del servicio adoptada, los Estados progresistas se han ocupado de facilitar la accesibilidad de la ciudadanía a los servicios de internet. Al mismo tiempo, la sociedad civil se organiza cada vez más para reclamar sus derechos ya no solo en torno al acceso a la infraestructura sino también con respecto a las condiciones en que se produce dicho acceso.

La definición del interés público en materia de telecomunicaciones e internet continuará constituyendo un motivo de controversia. Desde nuestra perspectiva resulta importante sostener que el objetivo de la política sectorial sigue siendo promover la sustentabilidad del mercado y un acceso universal de calidad que no excluya a quienes no tengan capacidad de pago. Alcanzar un equilibrio entre estos aspectos no es tarea sencilla ya que en muchas ocasiones los intereses particulares pueden ser contradictorios. La discusión pública debería facilitar mínimos comunes de entendimiento y el Estado debe actuar como garante de esos equilibrios. De ninguna manera puede señalarse que los intereses de las grandes corporaciones son simétricos a los de la sociedad, ni es justo decir que toda política que no contemple de forma absoluta sus necesidades atenta contra el desarrollo del mercado. Veremos que esto no ha sido así.

La contradictoria evolución de las telecomunicaciones en Argentina

Una de las principales diferencias en la historia de las telecomunicaciones en Argentina respecto a los países centrales fue la ausencia de una política sostenida en el tiempo, pues no fue fruto de un debate que procurara establecer el interés público. En la mayoría de los casos, las leyes y regulaciones estuvieron determinadas por la coyuntura y el apresuramiento.

Al igual que en muchas otras tecnologías de la comunicación, como la radio que cumple 100 años en estos días, Argentina fue pionera en introducir servicios de telefonía a fines del siglo XIX. Como no podía ser de otra manera en dicho período histórico, fueron capitales británicos los que importaron los primeros equipos. Ya en el siglo XX y acompañando los movimientos de la sociedad en general, fueron absorbidos por firmas norteamericanas. En algunas localidades del interior del país se instaló la sueca Ericsson. Un primer proceso de concentración no tardó en producirse y al cabo de un par de décadas la Unión Telefónica, controlada por International Telephone and Telegraph (ITT), dominaba la mayor parte del mercado. Ya en esta época podemos registrar características que se mantienen hasta nuestros días: concentración de la propiedad, centralización de la oferta en Buenos Aires y multiplicidad de tecnologías.

En 1946 el gobierno de Juan Domingo Perón procedió a estatizar los bienes de la Unión Telefónica. Con una fuerte inversión del Estado en el período 1946-1955 se duplicaron la cantidad de líneas telefónicas instaladas (de 550.000 a 1.100.000). A diferencia de los países europeos, la empresa estatal no llegó a constituir un monopolio total ya que continuaron operando firmas de menor tamaño y cooperativas, principalmente en ciudades pequeñas del interior del país. En 1955, Argentina lideraba ampliamente el desarrollo telefónico en América Latina y era uno de los principales países del mundo por cantidad de líneas instaladas por habitantes. El Estado había demostrado ser más eficiente que las empresas privadas para el desarrollo del sector. El principal problema seguía radicando en la fuerte concentración del tendido en el área metropolitana.

En 1956, el gobierno militar que derrocó a Perón fundó la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel) sobre la base de la compañía estatizada por su antecesor. A partir de entonces la política de telecomunicaciones fue errática, con notable paralelismo con la inestabilidad general de las décadas del 60 y 70. Si bien Entel no registraba pérdidas, no podía adecuarse a la creciente demanda ni tampoco seguía los adelantos técnicos que se iban produciendo en el mercado internacional. El servicio era de baja calidad y la demanda insatisfecha creció notablemente. El tendido se ralentizó y recién se duplicó la cifra heredada del peronismo 25 años después, a fines de los 70. En 1972, el gobierno militar de Alejandro Lanusse sancionó el decreto-ley 19.798 que reguló los aspectos formales de las telecomunicaciones hasta el 2014. Fue la primera ley integral para el sector.

Si bien algunos intentos privatizadores habían tenido lugar en la década del 60, no habían podido avanzar más allá de abrir el juego a las contratistas privadas vinculadas con proveedores internacionales. También la dictadura militar surgida del golpe de Estado de 1976 planteó la necesidad de privatizar Entel. Sin embargo, su política no alcanzó más que a aumentar los contratos con empresas privadas para la importante renovación tecnológica que se efectuó mediante el procedimiento conocido como llave en mano. El costo de la digitalización fue alto y por primera vez en su historia Entel debió enfrentar crecientes niveles de endeudamiento, aunque todavía bajos en relación a su patrimonio. Los orígenes de su deuda coincidieron con la gestión económica del liberal Martínez de Hoz, aunque el discurso dominante suele ocultar estos hechos.

El gobierno de Alfonsín implementó un ambicioso proyecto, llamado Megatel, que permitió instalar un millón de líneas telefónicas. Si bien fue planificado por la empresa estatal, cedió su realización a contratistas privados. El plan supuso el crecimiento exponencial del costo de instalación para el usuario, que además debía anticipar el pago. En 1987, cuando el gobierno ya había perdido las elecciones, se impulsó un acuerdo de privatización con la empresa Telefónica de España. Estas aspiraciones no llegaron a concretarse por el rechazo de la oposición peronista y los sindicatos, así como de los acreedores externos (las empresas públicas constituían una garantía de pago) y de las empresas contratistas de Entel. Pese a ello, el proceso político iniciado entonces constituyó un punto clave para la instalación de dos conceptos fundamentales del proyecto privatizador: a) el Estado es ineficiente, b) el Estado no dispone del capital para realizar las inversiones necesarias para adecuarse a la «revolución tecnológica».

Con el regreso del peronismo al gobierno de la mano de Carlos Menem, hubo una gran cantidad de decretos y medidas re-regulatorias que permitieron vender Entel al capital privado, a tono con la euforia privatizadora de comienzos de los 90. De este modo, las transnacionales europeas Telefónica y Telecom se repartieron el mercado en dos monopolios regionales. Si bien no fue la primera privatización, por su magnitud fue una de las más importantes. Sin embargo, no se cambió la ley sino que se implementaron una serie de parches regulatorios para generar las condiciones necesarias para que la tasa de ganancia empresaria fuese considerable. La privatización de Entel supuso una enorme transferencia de capital social al capital privado, con el Estado como garante de la futura rentabilidad privada, condición mucho más importante que las inversiones desplegadas luego.

La rentabilidad extraordinaria obtenida por las licenciatarias en pocos años triplicó la generada por las grandes empresas del sector a escala mundial, y fue mucho mayor que la registrada por otras privatizadas. Estos altos rendimientos no respondieron a la eficiencia operativa de las telefónicas ni a sus inversiones sino a su posición monopólica, pues el pliego inicial contemplaba la explotación exclusiva del servicio hasta noviembre de 1997 y la posibilidad de extender ese plazo por otros tres años, como finalmente se hizo.

En los 10 años posteriores a la privatización el número de líneas cada 100 habitantes volvió a duplicarse, aunque la inversión resultó baja en comparación con las ganancias.

Durante el corto gobierno de Fernando de la Rúa se sancionó el decreto 764 que liberalizó el mercado telefónico. Fue sacado de apuro ante la imposibilidad de alcanzar acuerdos en el Congreso Nacional y la urgencia de tener que adaptar la regulación a los compromisos asumidos en la Organización Mundial de Comercio en 1997. En términos normativos fue más importante que los parches regulatorios realizados en el gobierno anterior. La apertura buscó generar competencia sobre las redes existentes a partir de la inclusión de un conjunto de mecanismos asimétricos de asistencia a la entrada de nuevas empresas que las compañías dominantes lograron neutralizar. Los cuatro reglamentos básicos que definieron el nuevo marco regulatorio fueron los de licencias, interconexión, servicio universal y administración, gestión y control del espectro radioeléctrico.

Durante el kirchnerismo el mercado telefónico acompañó el crecimiento sostenido del PBI. El consumo exponencial de telefonía móvil y conexión a Internet fija y móvil se explica tanto por la progresión económica de la población como por el propio desarrollo tecnológico. Aun cuando la idea de convergencia entre audiovisual y telecomunicaciones estuvo presente en el borrador inicial de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522, sancionada en 2009, no fue hasta 2014 cuando se aprobó la ley de telecomunicaciones 27.078, conocida como Argentina Digital, que estableció un esbozo de regulación convergente por primera vez. Fue la única ley de telecomunicaciones votada en el Congreso Nacional. Esta norma define que su objeto es “garantizar el derecho humano a las comunicaciones y a las telecomunicaciones” y “promover el rol del Estado como planificador”, como así también “la competencia y generación de empleo”. La legislación reforzó el rol del Estado y le dio al ente regulador atribuciones para regular tarifas de interconexión, velocidad mínima de conexión y establecimiento de zonas de promoción e incentivos para el despliegue de infraestructura con asignación de fondos del Servicio Universal. La apresurada aprobación de la ley coincidió con la demorada licitación de espectro para el despliegue de la tecnología de cuarta generación (4G) que facilita la conectividad móvil y llegó cuando el servicio ya evidenciaba falencias significativas por la saturación de las redes.

En diciembre de 2015, apenas asumió la presidencia, Mauricio Macri dejó sin efecto a través del DNU 267/15 la mayoría de los artículos que las empresas habían cuestionado de las leyes 26.522 y 27.078. Fue sin debate previo y sin ninguna justificación de urgencia. La autoridad de aplicación quedó bajo el control directo del presidente quien podía remover a los directores en cualquier momento. En esa ocasión ninguna cámara empresarial protestó por la inseguridad jurídica que representaba el cambio sustancial de dos leyes votadas por el Congreso a través de un DNU presidencial. Las entidades patronales deberían revisar la utilización a conveniencia del recurso de la inseguridad jurídica, pues lo contrario llevaría a pensar que hay DNUs buenos y malos de acuerdo a los intereses que defiende cada uno. Ante organizaciones de derechos humanos internacionales el gobierno se comprometió a sancionar una nueva ley en el transcurso de su primer año de gobierno, pero fue incapaz incluso hasta de presentar un proyecto.

Otro punto clave de su gestión fue la autorización de la fusión de Cablevisión con Telecom, lo que incrementó de manera sustancial el nivel de concentración de la propiedad en el sector, fundamentalmente en lo que refiere al acceso a Internet.

Estructura de mercado

Una condición necesaria para avanzar con el análisis de una determinada regulación y su eventual impacto en el sector de las comunicaciones es tener clara la estructura de mercado que se busca regular y sus principales actores.

Según cifras del Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom), en 2019 la tasa de penetración de la telefonía fija en el país era de 17,15 cada 100 habitantes y de 55,39 cada 100 hogares. En telefonía móvil trepaba a 124,89 cada 100 habitantes. En el caso de la televisión paga fue de 21,62 cada 100 habitantes y 69,81 cada 100 hogares, mientras que en Internet fija la tasa promedió 19,49 cada 100 habitantes y 62,92 cada 100 hogares. Esos promedios esconden profundas desigualdades entre las distintas provincias porque en el caso de la internet fija hay 13 jurisdicciones donde la penetración no supera las 50 conexiones cada 100 hogares. En Formosa, por ejemplo, esa penetración es de apenas 30 por ciento.

En lo que respecta a los actores del mercado, el mapa está integrado por: 1) operadores con presencia nacional como Telecom/Cablevisión, Telefónica, América Móvil (Claro) y DirecTV; 2) operadores de cable con cobertura geográfica regional, como Telecentro, Supercanal, Gigared y Telered, y 3) un entramado de pymes y cooperativas que operan a nivel local y que en algunos casos cuentan con un despliegue de red de tecnologías avanzadas.

La Comisión Nacional de Defensa de la Competencia publicó en junio de 2018 un análisis de la concentración al momento de aprobar la fusión entre Cablevisión y Telecom. En ese momento, ambas firmas concentraban el 39,6 por ciento del mercado de telefonía fija, el 52,8 por ciento de la Internet residencial, el 42,4 por ciento de los servicios corporativos, el 34,1 por ciento de la telefonía móvil y el 37,9 por ciento de la televisión paga. Telefónica aparecía en segundo lugar con 44,9 por ciento del mercado de telefonía fija, 26,5 por ciento de la Internet residencial, 33,9 por ciento de los servicios corporativos y 32 por ciento de la televisión paga. El podio lo completaba América Móvil (Claro) con 2,9 por ciento de telefonía fija, 8,7 por ciento de servicios corporativos y 33,9 por ciento de telefonía móvil, mientras que por entonces no tenía participación en internet residencial ni televisión paga. El cuarto jugador a nivel nacional era DirecTV, que concentraba el 31,5 por ciento del mercado de televisión paga.

Más allá del porcentaje de mercado a nivel nacional, la clave se encontraba a nivel local, pues lo que había que analizar era la posibilidad que tenía un determinado usuario de reemplazar a su proveedor en el caso de que no estuviera conforme con el servicio prestado. Del análisis del segmento de internet residencial, surgió que Telecom y Cablevisión superponían sus redes en 62 mercados geográficos en las provincias de Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Misiones, Formosa, Salta, Santa Fe y la Ciudad Autonómica de Buenos Aires. Además, se aclaró que en 29 de esos 62 mercados la fusión no iba a dejar ningún operador alternativo con una red propia comparable a la de Cablevisión.

El caso de concentración más extremo se evidenció en la provincia de Córdoba ya que en Córdoba Capital, Cosquín, La Calera, La Falda, Laboulaye, Río Ceballos, Río Cuarto, Saldán, San Francisco, Unquillo, Villa Carlos Paz y Villa Nueva no quedó ningún otro proveedor alternativo de internet residencial con red propia luego de la fusión. Mientras que en muchas otras ciudades de la provincia la oferta alternativa era brindada por cooperativas que poseían redes de cobre con muy baja capacidad de transmisión.

Pese a esta situación, la fusión se aprobó aceptando un compromiso de desinversión que consistió en desprenderse de 143 mil clientes residenciales del servicio de internet de Telecom en apenas 28 localidades del país, los cuales pasaron a la firma denominada “Universo Net”. Lo que dejó aquella operación fue un mercado altamente concentrado en numerosas localidades y en los últimos dos años la situación prácticamente no cambió.

El reingreso del Grupo Clarín al mercado de telecomunicaciones como jugador dominante debería haber sido analizado con mayor rigurosidad tomando en cuenta también las acusaciones que el multimedios recibió a lo largo de su historia por prácticas anticompetitivas y abuso de posición dominante. Cabe recordar que diversos medios de comunicación denunciaron al Grupo por discriminación en la venta de papel, estrategias desleales en el mercado publicitario y utilización de los derechos televisivos del futbol para barrer a la competencia. Incluso en estos últimos años se ha podido observar la utilización que ha hecho de su poder de mercado en el sector de la televisión de pago para atraer usuarios de otras empresas de telefonía móvil. Sin bien no cabe duda que gran parte del éxito del Grupo Clarín se basa en ofrecer contenidos atractivos, su éxito económico no puede terminar de comprenderse sin considerar de forma complementaria estas otras prácticas.

Otra vez un DNU

El gobierno de Alberto Fernández no identificó al sector de las comunicaciones como una de sus prioridades, ni durante la campaña electoral ni en sus primeros meses de gobierno. La designación de Claudio Ambrosini como presidente del Enacom evidenció incluso una continuidad con las políticas del gobierno anterior, pues este funcionario, de buena relación con las grandes empresas del sector, fue director del organismo desde 2016 en representación del Frente Renovador y acompañó numerosas iniciativas impulsadas por el macrismo.

La sorpresiva sanción del DNU 690/20 que declaró como servicio público en competencia a las tecnologías de la información y las comunicaciones y a la telefonía móvil podría llevar a pensar que esa situación cambió, pero el carácter improvisado del decreto lo pone en duda. De hecho, algunas autoridades del Enacom y de la subsecretaría TIC se enteraron de la existencia del texto horas antes de su difusión.

Además, las propias declaraciones de algunos funcionarios permiten suponer que la norma fue impulsada solo por la necesidad de reducir el impacto inflacionario provocado por los aumentos de precios del sector antes que por la idea de establecer una nueva política de comunicación.

En sus considerandos, la norma reivindica como un derecho humano el acceso a esos servicios y afirma que es un deber indelegable del Estado Nacional garantizarlo “estableciendo no solo las pautas para el tendido y desarrollo de la infraestructura en término de redes de telecomunicaciones a lo largo y ancho de todo el territorio nacional sino también las condiciones de explotación de aquella”.

El DNU no ofrece indicios claros en torno a su implementación. El artículo 2 dice al comienzo que los licenciatarios de los servicios TIC “fijarán sus precios, los que deberán ser justos y razonables, deberán cubrir los costos de explotación, tender a la prestación y a un margen razonable de operación”, pero en el párrafo siguiente se afirma que los precios de los servicios públicos serán regulados por la autoridad de aplicación.

En el artículo 3, en cambio, el texto es más concreto en lo que respecta a la telefonía móvil al explicar que se la incorpora como servicio público y sus tarifas serán reguladas, aunque persisten dudas sobre en qué consistirá esa regulación en el caso de un servicio en competencia. Algunas voces oficiales dejaron trascender que no habrá tarifas, como en el caso de los servicios de luz, gas y agua, sino solo la exigencia de justificar los aumentos, como hacen las compañías de medicina prepaga, para que luego la autoridad de aplicación los dosifique en tiempo y porcentaje.

Por ahora las precisiones han sido pocas y eso tiene que ver fundamentalmente con el modo en que se decidió avanzar. La sanción de un DNU evitó la discusión en torno a una medida que debería haber sido debatida en el Congreso Nacional. En este caso ni siquiera se llevaron adelante rondas de consultas con empresas y organizaciones de la sociedad civil para buscar consensos que ayudaran a mejorar la regulación, una práctica común al momento de avanzar con el diseño de una política pública. El proceso fue exactamente el inverso: se publicó el DNU en el Boletín Oficial y luego se decidió iniciar las consultas con los actores de la industria y se lo envió al Congreso para lograr su ratificación parlamentaria.

La escasa habilidad política del gobierno para avanzar con un tema tan sensible obtuvo como respuesta una inédita solicitada de rechazo por parte de prácticamente toda la industria TIC, incluyendo desde la Cámara de Comercio de los Estados Unidos en Argentina (Amcham) hasta la china Huawei. La Cámara Argentina de Internet también sacó un comunicado donde cuestionó la medida. “La declaración de los servicios de conectividad a Internet como servicio público esencial y estratégico en competencia pone en riesgo de subsistencia a más de 1.200 pequeños y medianos actores del ecosistema de internet, que son PyMEs y cooperativas de capitales nacionales que prestan servicios principalmente en la gran mayoría de pequeñas y medianas localidades del interior del país”, aseguraron.

Resulta grave que el DNU deje demasiados aspectos a consideración de la Autoridad de Aplicación para cuando disponga la reglamentación. Las presiones sobre Enacom serán crecientes en los próximos meses. Esta situación relativiza también la urgencia del decreto, que sólo se justificaría por la necesidad de suspender el aumento del costo de conexión para los usuarios. Cabe preguntarse si el DNU era el único procedimiento disponible para frenar esos aumentos. Como hemos señalado antes para el sector empresarial, no es bueno que exista una doble vara en relación a los DNU.

Este modo oficial de proceder inconsulto no solo resta consenso sino que reduce la legitimidad de la regulación y en muchos casos hipoteca su supervivencia. Un DNU, aún uno diseñado para reducir las desigualdades en el acceso a las TIC, no puede ser equiparado a una política de comunicación democrática porque esa política necesariamente debe contemplar una instancia de participación y debate, independientemente de quien conduzca la administración del Estado.

Las réplicas al DNU: el fantasma de las inversiones

Cada vez que el Estado avanza sobre el mercado con algún tipo de regulación, el fantasma de un freno a las inversiones comienza a ser agitado por las empresas. Es una de las maneras que tienen para intentar condicionar a los hacedores de políticas públicas y, por lo general, juegan esa carta. No obstante, ni todas las regulaciones ahuyentan inversiones ni todas las desregulaciones las promueven. Como suele ocurrir en las economías capitalistas, su evolución depende del diseño de las normas, de su implementación y, fundamentalmente, de factores macro como la tracción que ejerce el propio desempeño de la economía al momento de evaluar oportunidades de negocios. Lo ocurrido durante los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner y Mauricio Macri es una muestra de ello.

Si bien la administración Kirchner demoró inexplicablemente la licitación de espectro para el despliegue de las redes de telefonía móvil de 4G, una vez concretado el proceso de subasta, que se extendió de julio a noviembre de 2014, el sector de las telecomunicaciones respondió.

Telefónica de Argentina invirtió ese año 7221 millones de pesos en infraestructura y redes, un 75,2 por ciento más que en 2013. Telecom Argentina, entonces controlada por Fintech, también incrementó su inversión. En 2014 desembolsó 8957 millones de pesos, un 85 por ciento más que el año previo. Ese monto fue equivalente nada menos que al 27 por ciento de sus ventas.

En diciembre de 2014 el Congreso Nacional aprobó la nueva ley de telecomunicaciones 27.078, conocida como Argentina Digital. La norma estableció que la actividad era de interés público y reservó el carácter de servicio público al “uso y acceso a las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de Servicios de TIC.” Si bien por entonces no se podían precisar los efectos económicos y operativos de aquella decisión por la falta de la reglamentación respectiva, la ley no pareció influir en los planes de las empresas.

En 2015 Telefónica invirtió otros 9587 millones de pesos, un 32,8 por ciento más que el año anterior, mientras que Telecom puso 10.100 millones de pesos, un 12,7 por ciento más que en 2014, y el 65 por ciento de esos fondos los destinó al segmento de servicios móviles como parte del despliegue de la red 4G.

Cablevisión, buque insignia del Grupo Clarín antes de su desembarco en Telecom, también invirtió fuerte durante el kirchnerismo, pese a los límites que le impuso la ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual al momento de seguir ganando mercados y al durísimo enfrentamiento que mantuvo con el gobierno. Entre 2007 y 2015, la compañía puso 1000 millones de dólares en infraestructura y capacidad para desarrollar su red de fibra óptica, a lo que hay que sumarle otros 1500 millones de dólares invertidos en los hogares de los clientes, contabilizando decodificadores y cablemódems. En total fueron unos 2500 millones de dólares.

Durante el gobierno de Macri, la legislación fue loteada de acuerdo a las necesidades de las grandes empresas, las cuales prometieron cuantiosas inversiones. Sin embargo, en esos años la crisis macroeconómica fue la encargada de marcar los límites.

Telecom, por ejemplo, en marzo de 2018 había anunciado una inversión de 5000 millones de dólares para un período de tres años, pero seis meses después, a raíz de la fuerte devaluación del peso, informó que su plan pasaría a ser de cuatro años. En septiembre de 2019, ya con la corrida cambiaria desatada, la compañía reconoció que se vio forzada a recortar sus inversiones casi a la mitad. “Este año teníamos previsto invertir 1700 millones de dólares en infraestructura y van a ser 900 millones», afirmó su CEO, Carlos Moltini.

Desde el macrismo destacan que, pese a la crisis, los indicadores de conectividad mejoraron entre 2015 y 2019, lo cual es cierto, pero es importante hacer una serie de consideraciones indispensables para entender lo que ocurrió.

1) La Red Federal de Fibra Óptica que montó la estatal Arsat se construyó durante el kirchnerismo y comenzó a ser iluminada en el gobierno de Cambiemos, siendo una de las pocas políticas públicas de comunicación que tuvo continuidad. Según cifras de Arsat, el macrismo recibió 31.600 kilómetros de red con la obra civil concluida y 10.600 kilómetros de fibra iluminada, aunque en 2015 solo 206 localidades llegaron a estar conectadas a esa red. Durante el gobierno de Mauricio Macri, la obra civil se amplió a 34.400 kilómetros, fundamentalmente por los tendidos que se hicieron para conectar la red trocal con algunas localidades, el trayecto iluminado trepó a 31.150 kilómetros y las localidades conectadas llegaron a 1049. Fue una inversión pública millonaria que durante el kirchnerismo se financió con recursos del Tesoro y durante el macrismo fundamentalmente con el dinero proveniente del Fondo Fiduciario del Servicio Universal al que los licenciatarios de servicios TIC aportan el 1 por ciento de la totalidad de sus ingresos.

2) Las tecnologías de acceso a internet y las velocidades también evolucionaron. Según datos de la Cámara Argentina de Internet (Cabase), entre septiembre de 2015 y diciembre de 2019, las conexiones por ADSL cayeron del 54,6 por ciento al 27,5 por ciento del total, mientras que el cablemódem trepó del 41 al 55,5 por ciento. A su vez, las conexiones por fibra óptica pasaron de 1,2 a 10,7 por ciento. En lo que respecta a las velocidades, a mediados de 2015, el mercado estaba dominado casi en su totalidad por conexiones que iban de 1 a 6 Mbps, mientras que para diciembre de 2019 las velocidades superiores a los 6 Mbps ya significaban cerca del 70 por ciento, habiendo un 48 por ciento del total de conexiones con más de 20 Mbps. No obstante, es importante aclarar que la propia evolución de la industria tecnológica lleva a que periódicamente la capacidad de procesamiento de datos aumente mientras el costo de producción de los procesadores se mantiene constante o disminuye, situación que repercute, entre otras cuestiones, en una mejora de la velocidad de transmisión. Esta evolución no corresponde que sea adjudicada a la gestión de un determinado gobierno, pues si así fuera el kirchnerismo podría destacar como un logro propio la virtual desaparición de las conexiones a internet dial-up, la mejora sustancial en la capacidad de almacenamiento de los discos rígidos y la generalización en el uso de los smartphones que se registraron durante sus 12 años de gobierno, lo cual constituiría un absurdo tan evidente que no merece mayor análisis.

La ausencia de correlación entre regulación e inversiones no solo se expresa en el caso argentino. Un informe de 2007 de Rambøll Management sobre inversión y empleo de las telecomunicaciones en base a estudios econométricos aseguró que “cuando se examina la relación inversión-índice de reforma normativa de la OCDE, lo más importante que debe observarse es que no hay relación notable entre las dos variables, lo que significa que la regulación no puede explicar el nivel de inversión ni en la Unión Europea ni en los países no Unión Europea”. En los países no miembros de la OCDE destaca que el PIB es muy importante y el principal factor explicativo de las inversiones, mientras que la regulación no tiene prácticamente importancia.

Otra cuestión del decreto que ha merecido réplicas es que los servicios de televisión paga como el cable quedan bajo el régimen de servicio público. Aquí cabe recordar, que el DNU 267/15 de Macri decidió que la televisión paga pasara a considerarse como servicios TIC. La política de parches tiene como consecuencia estos imprevistos.

Elementos para una política de telecomunicaciones de mediano plazo

La centralidad de las comunicaciones en la sociedad actual requiere que se discuta cuál es el interés público a proteger y en base a ello elaborar una política para el conjunto del sector. Las definiciones y cambios de paradigmas regulatorios sobre estos servicios que son esenciales y se consagran como derechos humanos, debe darse con el mayor consenso posible y una articulación con el sector privado como parte de una estrategia de desarrollo.

La política de telecomunicaciones debe ser pensada con una mirada de mediano y largo plazo. En este sentido, el propio avance tecnológico del sector, que se renueva constantemente, obliga a revisiones periódicas de los marcos regulatorios. A esto hay que sumarle que la pandemia ha generado una dependencia casi absoluta de la educación formal a la existencia de un acceso universal a servicios básicos de conectividad.

Ambas cuestiones deben ser consideradas además teniendo en cuenta que la política debe ser pensada para un país geográficamente desigual y asimétrico, en el que hay 13 provincias donde un 50 por ciento de los hogares no tiene conexión a internet fija, mientras que la tasa de penetración nacional de telefonía móvil es del 124,9 por ciento, con modalidades de tipo prepago como las principales –y más onerosas–entre los sectores de menores ingresos.

El próximo despliegue de las redes 5G, que implicará nuevas inversiones empresarias para no quedarse fuera del negocio, resulta una ocasión propicia para pensar esa política a mediano y largo plazo para el sector.

Estamos ante la oportunidad, y cabría decir el deber, de tener una estrategia para el sector de las telecomunicaciones. Una cuestión básica resulta entonces la definición de los servicios. Al respecto, cabe recordar las limitaciones existentes en la materia por los compromisos asumidos por Argentina en la Organización Mundial de Comercio en 1997, que imponen un mercado liberalizado y en competencia.

Esta situación no impide que los servicios de conectividad sean definidos con el objetivo de garantizar los mejores derechos para la ciudadanía. Designar una actividad como servicio público es una decisión instrumental que el Estado tiene a disposición para garantizar derechos fundamentales y las facultades otorgadas al ente regulador para fijar precios son apenas instrumentos regulatorios. Lo fundamental es promover la más amplia conectividad en las mejores condiciones al conjunto de la ciudadanía, principio mejor interpretado por el concepto de servicio público desde nuestra perspectiva.

Al mismo tiempo debe garantizarse a los operadores del sistema la sustentabilidad necesaria para garantizar condiciones de calidad, continuidad y adaptabilidad. Esto supone que las inversiones necesarias deben tener garantías de ser recuperadas en plazos razonables. Para ello, es clave que el Estado disponga de líneas de créditos que faciliten las inversiones del conjunto de los operadores, independientemente de su tamaño.

La política debe planificar el proceso de incorporación constante de las nuevas tecnologías, con el objetivo de reducir las brechas dentro del país y con los países centrales. Una política industrial a largo plazo, no debería obviar tener como meta que Argentina se inserte en el desarrollo tecnológico, como ha sido el caso de los satélites. Además, es clave promover la investigación en el área, orientando a la detección de las necesidades sociales en materia comunicacional.

Administrar la coyuntura en lugar de pensar el largo plazo será volver a poner el carro adelante de los caballos.

(*) Fernando Krakowiak es Doctor en Ciencias Sociales (UBA). Docente e investigador de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. En Twitter @fkrakowiak

(**) Guillermo Mastrini es profesor titular en la Universidad Nacional de Quilmes y en la Universidad de Buenos Aires. Investigador adjunto del CONICET. En Twitter @gmastrini

 

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