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Concentração das telecomunicações no Brasil e as ameaças de desregulação do setor

Assim, embora a privatização do setor tenha sido fundamentada no argumento de que haveria maior fomento à competição entre as empresas e isso beneficiaria o consumidor final, o que ocorreu na prática no Brasil, foi um processo de oligopolização das telecomunicações.

Ana Claudia Mielke*/Brasil/Dezembro 2016
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Assim como ocorreu em diferentes países pelo mundo, o Brasil passou por um processo de privatização do setor de telecomunicações na década de 1990. A empresa estatal Telecomunicações Brasileiras S/A (Telebrás) foi privatizada em 1997, com a criação da Lei Geral de Telecomunicações (LGT) (Lei Nº 9.472/1997). 

A ideia naquele momento era promover, a partir de um processo de liberalização comercial do setor de telecomunicações, a transição do modelo de monopólio estatal da prestação de serviços de telecomunicações para um modelo de competição regulada, seguindo os passos dos movimentos de liberalização regulatória que vinham sendo implementados em diversos países no mundo, especialmente, nos Estados Unidos.

A Lei nº 9.472/1997 proporcionou a liberalização comercial do setor, promovendo a concessão às empresas que adquiriram as operadoras resultantes da divisão da Telebrás em regiões, autorizando a entrada de novas empresas prestadoras de serviços de telecomunicações. A ideia era que depois de um certo período, as autorizadas passassem a competir igualmente com as concessionárias. Fato que não ocorreu no ritmo e na intensidade anunciados.

Vale esclarecer ainda, que a legislação estabeleceu dois regimes diferenciados de prestação de serviço, cabendo às concessionárias operarem no regime público, enquanto as autorizadas passariam a operar exclusivamente no regime privado.

A mudança de modelo trouxe consequências importantes para o mercado de telecomunicações no Brasil. Algumas avaliadas como positivas, outras, nem tanto. Primeiro, houve a mudança no papel do Estado, que passa de provedor do serviço a regulador e fiscalizador do cumprimento de regras, cumprindo tal papel, especialmente, por meio da criação da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

Houve ainda um significativo aumento no investimento no setor, sobretudo, para a ampliação da infraestrutura, o que, consequentemente, permitiu o aumento da oferta de serviços à população – principalmente telefonia fixa – até então bastante limitados. E ainda, como consequência da mudança, houve o crescimento do domínio do capital estrangeiro nas telecoms brasileiras e o aumento expressivo da concentração no setor.

Parte deste aumento na concentração do setor se deve a forma como se configurou a diferenciação prevista na LGT entre concessionárias e autorizadas, sendo as primeiras beneficiadas por toda uma infraestrutura anteriormente erigida pelo Estado. Isso sem falar dos incentivos públicos à construção de infraestrutura privada e da intervenção governamental em processos de compra e venda das operadoras. Caso da Oi, que a partir do Decreto Presidencial nº 6.654 que alterou o Plano Geral de Outorgas (PGO), comprou a Brasil Telecom, se tornando a concessionária de telefonia fixa em 26 estados do país (exceto São Paulo, onde opera a Telefônica/Vivo).

Assim, embora a privatização do setor tenha sido fundamentada no argumento de que haveria maior fomento à competição entre as empresas e isso beneficiaria o consumidor final, por meio da disputa por melhores preços, o que ocorreu na prática no Brasil, foi um processo de oligopolização das telecomunicações. Processo este que vem se acentuando na última década com as fusões e aquisições entre os agentes.

Para explicar isto, é preciso levar em conta que o processo de liberalização regulatória promovido pela lei, somado ao processo de convergência tecnológica, trouxe profundas transformações estruturais para o setor de telecomunicações, no compasso também do que vem ocorrendo no mundo. E, hoje, é preciso vislumbrar a infraestrutura de telecomunicações como parte de um setor maior que inclui as tecnologias da informação e os conteúdos de informação audiovisual.

A concentração do mercado da TV paga no Brasil é um bom exemplo, pois mostra bem a relação de convergência que se estabelece hoje entre setores de infraestrutura, programadores e distribuidores de conteúdo.

Segundo dados da Anatel, em março de 2011 existiam 10.418.829 de assinantes de TV paga. Deste total, 87,05% eram assinantes de quatro operadoras: Net, Embratel, Sky e Telefônica. Apenas as duas primeiras detinham 68,97% dos usuários registrados.

Em 2012, o total de assinantes por TV por assinatura já batia a casa dos 16.809.274 milhões – aumento expressivo de 6.390.445 acessos em relação ao ano de 2011.

Aqui vale destacar as alterações regulatórias do setor promovidas pela Lei nº 12485/2011, que dispõe sobre o serviço de acesso condicionado, que certamente influenciou este crescimento nos acessos. A nova legislação derrubou barreiras que impediam a entrada do capital estrangeiro no mercado de TV por assinatura e passou a permitir a oferta do serviço a partir de qualquer plataforma tecnológica1.

Em 2013 houve a fusão da Net com a Embratel, que passaram a deter juntas 8.788.739 assinantes. Além do aumento também do número de assinantes, evidenciado nos últimos 2 anos, e que chegou a 18.000.000 em 2013, proporcionalmente, as quatro principais operadoras concentravam 91,87% dos acessos em 2013. Apenas as duas primeiras juntas somavam 83,56% dos acessos naquele ano. A união de NET e Embratel, em 2013, mostrou como as fusões e aquisições têm agido no mercado brasileiro. As duas empresas, assim como a Claro, pertencem à América Móvil, grupo mexicano que alargou o controle sobre o mercado telecomunicações na América Latina.

tv-paga-2013

Além disso, conforme destaca Martins (2015), a composição do mercado apresentada desde 2013 mostra a reconfiguração ocorrida após a mudança no marco normativo. As fusões e aquisições seguiram a tendência, já prevista no início dos anos 2000, de agrupamentos de empresas a partir da lógica da convergência dos serviços ofertados.

Em março de 2015, o número de acessos chegou a 19.110.000. Os dados mostram a continuidade da lógica de concentração. Juntas, as quatro primeiras empresas do setor possuíam 91,69% do total de acessos. As duas primeiras, por sua vez, 80,71%.

tv-paga-2015

Conforme mostram os gráficos, ao longo dos anos analisados, houve a consolidação de quatro operadoras no mercado de TV por assinatura no país: Net/Claro/Embratel; Sky/DirecTV; Oi e Telefônica/Vivo detinham, em 2015, 91,69% do mercado.

Se levarmos em conta o Índice de Concentração segundo o qual os mercados são altamente concentrados se as 4 principais empresas superam 50% do faturamento ou do acesso total da indústria, ou se as oito principais empresas superam 75% deste total (MASTRINI; BECERRA, 2006), podemos afirmar que o mercado de TV Paga no Brasil é muito concentrado, já que apenas Net/Claro/Embratel e Sky/DirecTV concentram 80,71% dos assinantes desse mercado.

A partir deste cenário seria possível afirmar a existência de oligopólio nesse setor no Brasil, o qual não se limita a um segmento apenas. Por outro lado, como apenas duas operadoras ocupam o que se quatro ocupassem já se configuraria como um mercado fortemente concentrado, isso nos leva a afirmar que a configuração atual é de duopólio (MARTINS, 2015). Em 2011, formavam o duopólio as operadoras Net e Sky; em 2013, a Net/Embratel e a Sky/DirecTV; e, em 2015, a Net/Embratel/Claro e a Sky/DirecTV.

Como dito anteriormente, no entanto, ao se analisar a concentração do setor de telecomunicações é preciso levar em conta o processo de convergência. Se antes no Brasil o serviço telefônico fixo comutado (STFC) liderou os gráficos sobre concentração durante décadas, hoje é praticamente impossível olhar o setor de telecomunicações de forma isolada.

Além disso, se no início dos anos 2000, crescia no país a diversidade de empresas operando no mercado de telefonia fixa e móvel, sobretudo, com a entrada de empresas estrangeiras, no final da primeira década dos anos 2000 o que houve foi um processo recorrente de fusões e aquisições entre empresas, que vem resultando em altos índices de concentração do setor como um todo, mesmo com a oferta de serviços diversificados.

Assim, tentando estabelecer um cruzamento que vise demonstrar o processo de concentração, vale apresentar também alguns dados sobre o serviço de comunicação multimídia (SCM) (internet banda larga fixa) e sobre o serviço móvel pessoal (SMP) (voz e dados móveis), a partir da participação das operadoras nestes dois mercados.

PARTICIPAÇÃO NO MERCADO DE SCM

2012

2013

2014

2015

OI

31,50%

29,67%

27,34%

25,02%

NET/CLARO/EMBRATEL

28,37%

29,58%

31,39%

31,84%

TELEFÔNICA/VIVO

20,34%

19,35%

17,11%

28,63%

GVT

10,80%

11,38%

12,29%

CTBC/ALGAR

1,75%

1,76%

1,73%

1,78%

OUTRAS

7,24%

8,26%

10,14%

12,73%

Fonte: Relatórios Anuais da Anatel, 2013, 2014 e 2015.

PARTICIPAÇÃO NO MERCADO DE SMP

2012

2013

2014

2015

TELEFÔNICA/VIVO

29,09

28,49%

28,47%

28,42%

TIM

26,87

27,09%

26,97%

25,69%

NET/CLARO/EMBRATEL

24,92

25,34%

25,33%

25,59%

OI

18,81

18,52%

18,14%

18,65%

OUTRAS

0,41%

0,56%

1,09%

1,65%

Fonte: Relatórios Anuais da Anatel, 2013, 2014 e 2015.

Como mostram as tabelas acima, as mesmas operadoras que atualmente controlam o mercado da TV paga no Brasil nos segmentos de empacotamento e distribuição, ofertam também o serviço de internet fixa (SCM) e móvel (SMP).

Vale destacar que Telefônica/Vivo; Net/Claro/Embratel; e Oi, três operadoras que estão entre as quatro lideranças no mercado de TV paga2 também disputam a liderança da banda larga fixa. Até 2014, o percentual deste mercado pertencente à Telefônica/Vivo ficou abaixo dos 20%, o que mudou com a aquisição da GVT.

A participação da Telefônica/Vivo cresceu o de 17,1% para 28,6%, alterando a segunda e a terceira posições do mercado de banda larga fixa. Na prática, isto mostra que apenas três empresas dominam o mercado de banda larga fixa no país. Já a SKY/DirecTV que junto com Net/Claro/Embratel formam o duopólio do mercado de TV paga, passou a disputar o mercado de SCM3 apenas em 2013, detendo 1,15% deste em agosto de 2016.

No mercado de SMP, novamente, Telefônica/Vivo; Net/Claro/Embratel; e Oi apontam na liderança. Juntas, estas três operadoras, mais a Tim, dominam o setor com um market share de 98,3% atualmente. Entre as grandes, a única exceção à regra da concentração cruzada aqui evidenciada é a Tim, que figura como segunda maior operadora neste mercado. No entanto, é sabido que parte da Telecom Itália (18%), dona da Tim Brasil, é controlada pelo consórcio Telco, que tem entre suas consorciadas, a Telefônica.

Do ponto de vista comercial, este oligopólio no setor de telecomunicações tem consequências danosas aos usuários, uma vez que, num mercado concentrado, os poucos agentes produtores e/ou prestadores de serviço têm poder suficiente para determinar os preços dos serviços. E aqui, vale lembrar, que apenas dois grupos (duopólio) acabam dominando mais de 50% do mercado de telefonia, internet e empacotamento/distribuição de TV paga no país. Não raramente esta concentração assume a forma de monopólio em regiões de menor interesse econômico, incluindo, as periferias das grandes cidades, em especial na telefonia fixa e na banda larga, havendo oferta desses serviços apenas pelas empresas que são concessionárias do serviço de telefonia fixa (Telefônica, no Estado de São Paulo, e Oi, no resto do país).

O preço médio do minuto no serviço de telefonia móvel em 2015 variava de R$ 0,09 a R$ 0,18 entre as operadoras, e embora tenha diminuído nos últimos anos, ainda está entre os mais caros do mundo segundo relatório da União Internacional de Telecomunicações (UIT) divulgado em 2014. O mesmo vale para o serviço de banda larga fixa, que além de caro ainda é precário na maioria dos municípios brasileiros.

A concentração no setor é, portanto, uma produtora de assimetrias econômicas (MARTINS, 2015), que contribuem para a manutenção de diferenças regionais (os estados das regiões norte e nordeste possuem menos acesso aos serviços de telecomunicações) e distinções de acesso também dentro das cidades (as regiões periféricas são as menos beneficiadas pela oferta de infraestrutura de internet).

Mas há algo que também preocupa quando o assunto é concentração: a capacidade de poucos agentes determinarem aquilo que se consome em termos de conteúdo ou de aplicações pelos usuários, o que, certamente, tem impactos negativos sobre a liberdade de expressão e o direito à comunicação e envolvem riscos à garantia de pluralidade e diversidade. O que se vê no país, sobretudo, a partir dos anos finais das décadas de 2000, é que os processos de fusões e aquisições têm proporcionado a consolidação do poder político de poucos grupos de mídia, agora, grupos de multimídia.

Não é por acaso que, na esteira dos processos de convergência, cada vez mais as operadoras têm buscado ofertar serviços combinados. Se antes figurava o sistema de oferta de voz (telefonia), vídeo (televisão) e internet (banda larga), agora a tendência é agregar cada vez mais a estes serviços, oferta também do serviço móvel, configurando o chamado o quad play 4. No Brasil, este modelo foi viabilizado primeiramente pela OI, depois pela América Móvil e as demais operadoras estão alinhando tecnologias para inserção neste mercado (MARTINS, 2015).

Em outras palavras, num cenário de convergência, operadoras de telefonia passam a disputar mercados com as carregadoras e distribuidoras de conteúdo para TV paga (e vice-versa).O que se observa é que as operadoras têm investido cada vez mais na busca pelo controle dos dois mercados: TV paga e comunicação multimídia. O objetivo seria fincar o pé num mercado em expansão e impedir o chamado avanço das OTT (over-the-top content, entrega de conteúdo audiovisual e outras mídias via internet, como o Netflix).

Desregulação das Telecomunicações

O Brasil passa por um momento ímpar em sua vida institucional e política. O impeachment da Presidente Dilma Rousseff e a ascensão de um governo ilegítimo tem colocado o país em estado constante de alerta. Algumas das instituições democráticas, bem como a própria Constituição, têm sido postos à prova por alguns setores do meio político, que aproveitam o momento de fragilidade institucional para promover alterações constitucionais e aprovar a toque de caixa pautas que ferem direitos históricos conquistados garantidos em lei. Está em curso um processo de desregulação total.

No que diz respeito às comunicações e telecomunicações não é diferente. O ano de 2016 tem produzido uma avalanche de projetos de lei que visam alterar legislações importantes como o Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014), sancionado em 2014 após ampla participação da sociedade civil e a Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei nº 9.472/1997), criada para promover a privatização do setor no final da década de 90. Ambas as legislações vêm sofrendo ataques recorrentes de parlamentares que atuam como porta-vozes exclusivos das empresas de telecomunicações.

Um destes ataques se materializa no projeto de lei nº 3453/2015, que autoriza a Anatel a transformar as concessões do regime público de telefonia em autorizações de serviço em regime privado5. No Brasil o regime público é adotado para os serviços identificados como essenciais para a sociedade, como o serviço de telefonia fixa, atualmente o único que é prestado em regime público. Vale destacar que embora o acesso à internet seja considerado essencial ao exercício da cidadania desde a aprovação do Marco Civil da Internet, o que se reflete no serviço de telecomunicações que dá suporte a esse acesso, e a LGT diga que serviços essenciais não podem ser prestados em regime privado, ainda hoje a prestação da banda larga segue sendo feita em regime privado, à revelia da lei.

As obrigações impostas às operadoras que atuam no regime público têm como objetivo garantir a imprescindibilidade social característica do serviço. Assim, compete às operadoras garantir a universalização do acesso a todos os interessados, independentemente da localidade, a continuidade do serviço, que não poderá ser interrompido por razões injustificadas, e o controle tarifário, com preços mínimos (modicidade) que atendam à parcela da população de menor poder econômico. O fim do regime público implicaria, portanto, em uma sensível redução nas obrigações impostas às operadoras.

Na prática isto significa dizer que as empresas estariam livres para descontinuar os serviços ofertados na telefonia fixa em lugares que forem considerados de baixo retorno econômico e que não serão mais obrigadas a manter um pacote mínimo para os usuários e menor renda, o que pode promover um apagão na telefonia em determinadas regiões do país caso o projeto de lei seja levado a cabo.

E, considerando que a maior parte da infraestrutura utilizada por estas empresas foi herdada do processo de privatização para ser utilizada durante o período da concessão e depois devolvida ao Estado para novas concessões, esta mudança também tem consequências diretas sobre os chamados bens reversíveis, atualmente calculados em R$ 105 bilhões de reais pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Com a aprovação do projeto de lei, facilita-se o caminho para que as empresas transformem este valor calculado em investimentos privados, transformando patrimônio público em capital privado delas próprias.

Há um outro detalhe neste processo de desregulação do setor de telecomunicações, que é o impacto direto que irá exercer sobre o acesso e uso da internet no Brasil. Isto porque a perspectiva política de universalização do acesso à rede sempre esteve atrelada à possibilidade de uso desta infraestrutura já disponível. Algo que vem sendo reivindicado pela sociedade civil a partir da concepção da essencialidade do acesso à internet, mas que vem sendo confrontado pela prática de ofertar banda larga apenas em regime privado, como já dissemos, à revelia do que prevê o Marco Civil da Internet e a própria LGT.

A revisão do modelo regulatório das telecomunicações vai definir em muito o modelo de desenvolvimento brasileiro nos próximos anos e, por isso, requer cautela e debate. E mais, pelo papel que ocupa o Brasil no cenário econômico na América Latina, é preciso estar atento às definições que serão tomadas por aqui, porque elas, certamente, terão influência em processos de desregulação em países vizinhos.

Da forma como está prevista acontecer no momento atual (o projeto de lei citado está para ser votado no plenário da Câmara Federal), as mudanças na LGT devem ampliar o vazio existente na oferta de infraestrutura para acesso à internet no país. Acesso este já bastante prejudicado pela priorização do interesse comercial das operadoras em detrimento do interesse social em garantir participação dos cidadãos na rede.

Para se ter uma ideia, atualmente, apenas 51% dos domicílios brasileiros possuem acesso à internet e destes 51% apenas 68% possuem conexão via banda larga. Além disso, enquanto nas áreas urbanas o percentual total dos que possuem acesso à internet fixa é de 56%, nas áreas rurais esse percentual é de apenas 22%.

O mesmo pode ser dito em relação às diferentes regiões do país: enquanto na região sudeste 60 de cada 100 municípios possuem acesso à banda larga, na região Norte, são apenas 38 para cada 100. Estes dados mostram como relegar apenas ao interesse comercial a meta de universalização do acesso à internet no país mantém um profundo abismo entre campo e cidade e entre diferentes regiões.

Os dados são da pesquisa TIC Domicílios de 2015, realizada anualmente pelo Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (Cetic.br), órgão ligado ao NIC.br. e mostram como ainda é necessário avançar para a universalização dos serviços de telecomunicações e nas conexões à internet no Brasil.

*Jornalista, mestre em Ciências da Comunicação pela Universidade de São Paulo (USP), coordenadora executiva do Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social.

REFERÊNCIAS

MARTINS, H. O mercado de TV paga no Brasil contemporâneo: duopólio convergente. In: IX Congreso Internacional Unión Latina de la Economía Política de la Información, la Comunicación y la Cultura (ULEPICC 2015), 2015, Cuba.

MASTRINI, G.; BECERRA, M. (2006). Los dueños de la palabra. Acceso, estructura y concentración de los medios en la América Latina del siglo XXI. Buenos Aires: Editorial Prometeo.

1 Existe um debate sobre o papel da própria Lei nº 12.485/2011 na geração de maior concentração nas redes de banda larga fixa e TV por assinatura que carece de maior investigação e precisa ser mais bem avaliado. Isso porque a lei permitiu que as empresas operadoras de telecomunicações pudessem atuar também no ramo da TV paga sem precisar de outra identidade jurídica (CNPJ) como anteriormente.

2 Embora Telefônica/Vivo e Oi fiquem bem atrás no ranking da TV paga.

3 Market Share das Operadoras de Banda Larga Fixa. Portal Teleco, 2016. Disponível em: < http://www.teleco.com.br/blarga.asp>. Acesso em: 4 out. 2016.

4 Voz, vídeo e acesso à Internet banda larga e serviços sob demanda.

5 PITA, Marina. Projeto de lei privatiza infraestrutura de acesso à rede; entenda. Blog do Intervozes na Carta Capital. Disponível em: <http://www.cartacapital.com.br/blogs/intervozes/projeto-de-lei-privatiza-infraestrutura-de-acesso-a-rede-entenda>. Acesso em: 2 nov. 2016.