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Análisis - Brasil Español

Concentración de las telecomunicaciones en Brasil y las amenazas resultantes de la desregulación del sector

La privatización de las telecomunicaciones se basó en el argumento de que resultaría en un mayor fomento a la competencia entre las empresas, beneficiando al consumidor final, pero lo que realmente ocurrió fue un proceso de oligopolización.

Ana Claudia Mielke*/Brasil/Diciembre 2016
Portugués / English

Así como sucedió en diferentes países alrededor del mundo, Brasil atravesó un proceso de privatización del sector de las telecomunicaciones en la década de 1990. La empresa estatal Telecomunicaciones Brasileñas S/A (Telecomunicações Brasileiras S/A – Telebrás–) fue privatizada en 1997, con la creación de la Ley General de Telecomunicaciones (Lei Geral de Telecomunicações –LGT, Nº 9.472/1997–).

En aquél momento, la idea era promover, a partir de un proceso de liberalización comercial del sector de telecomunicaciones, la transición del modelo de monopolio estatal de la prestación de servicios de telecomunicaciones a un modelo de competencia regulada, que seguía los pasos de los movimientos de liberalización regulatoria que estaban siendo implementados en diversos países del mundo, especialmente en los Estados Unidos.

La Ley nº 9472 de 1997 proporcionó la liberalización comercial del sector, promoviendo la concesión a las empresas que adquirieron las operadoras creadas a partir de la división de Telebrás en regiones, autorizando la entrada de nuevas empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones. La idea era que, después de algún tiempo, las autorizadas pasaran a competir igualmente con las concesionarias –hecho no logrado con el ritmo y la intensidad anunciados–.

Es importante aclarar también que la legislación estableció dos regímenes diferenciados de prestación de servicio. Las concesionarias deberían operar en el régimen público, mientras las autorizadas pasarían a operar exclusivamente en el régimen privado.

El cambio de modelo generó consecuencias importantes para el mercado de telecomunicaciones en Brasil. Algunas son evaluadas como positivas; otras, no tanto. Primero, hubo un cambio en el rol del Estado, que pasó de proveedor del servicio a regulador y fiscalizador del cumplimiento de las reglas. Rol que pasó a desempeñar, especialmente, después de la creación de la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Agência Nacional de Teleconunicações –Anatel–).

Hubo también un significativo aumento de la inversión en el sector, principalmente en la ampliación de la infraestructura. Eso, consecuentemente, permitió el aumento de la oferta de servicios a la población –especialmente en la telefonía fija– que hasta entonces eran bastante limitados. Además, como consecuencia del cambio, hubo un crecimiento del dominio del capital extranjero en las empresas de telecomunicación brasileñas y un considerable aumento de la concentración en el sector.

Parte de dicho aumento en la concentración en el sector se debe a la forma en la que se configuró la diferenciación prevista en la LGT entre concesionarias y autorizadas; las primeras fueron beneficiadas por toda una infraestructura anteriormente construida por el Estado. Además, hubo incentivos públicos para la construcción de una infraestructura privada e intervención gubernamental en procesos de compra y venta de operadoras. Este fue el caso de Oi, que a partir del Decreto Presidencial nº 6654 –que alteró el Plan General de Otorgas (PGO)– compró Brasil Telecom, tornándose la concesionaria de telefonía fija en 26 de las 27 unidades de la federación brasileñas (a la excepción de São Paulo, donde opera Telefônica/Vivo)

De esa manera, aunque la privatización del sector haya sido fundamentada en el argumento de que resultaría en un mayor fomento a la competencia entre las empresas –y eso beneficiaría el consumidor final, a través de la contienda por mejores precios– lo que realmente ocurrió en la práctica en Brasil fue un proceso de oligopolización de las telecomunicaciones. Este proceso se ha acentuado en la última década a través de las fusiones y adquisiciones entre los agentes.

Para explicar esto, es necesario que tomemos en cuenta que el proceso de liberalización regulatoria promovido por la LGT, aunado al proceso de convergencia tecnológica, generó profundas transformaciones estructurales para el sector de telecomunicaciones, al mismo ritmo de lo que ocurre en el mundo. Además, hoy, es necesario comprender la infraestructura de telecomunicaciones como parte de un sector más amplio, que incluye las tecnologías de la información y los contenidos de información audiovisual.

La concentración del mercado de la TV paga en Brasil es un buen ejemplo, pues ilustra bien la relación de convergencia que se establece actualmente entre los sectores de infraestructura, los programadores y los distribuidores de contenido.

Según datos de la Anatel, en marzo de 2011 habían 10,418,829 subscriptores de TV paga. De este total, el 87.05 % eran subscriptores de cuatro operadoras: Net, Embratel, Sky y Telefônica. Solo las dos primeras abarcaban el 68.97 % de los usuarios registrados.

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TV PAGA (accesos/subscriptores) 2011
Fuente: Agencia Nacional de Telecomunicaciones de Brasil, elaboración Intervozes

En 2012, el total de subscriptores de TV paga ya llegaba a los 16,809,274, un considerable aumento de 6.390.445 accesos en relación a 2011.

Es importante destacar las alteraciones regulatorias del sector promovidas por la Ley nº 12485 de 2011, que dispone sobre el servicio de acceso acondicionado, que ciertamente influenció el crecimiento en los accesos. La nueva legislación derrumbó obstáculos que impedían la entrada de capital extranjero en el mercado de la TV paga y permitió la oferta del servicio a partir de cualquier plataforma tecnológica1.tv-paga-2012TV PAGA (accesos/subscriptores) 2012
Fuente: Agencia Nacional de Telecomunicaciones de Brasil, elaboración Intervozes

En 2013 se fusionaron las empresas Net y Embratel. Juntas, ellas pasaron a englobar 8.788.739 subscriptores. Aunado al incremento en el número de subscriptores (que se hizo más evidente en los dos últimos años proporcionalmente y llegó a 18 millones en 2013), las cuatro principales operadoras concentraban el 91.87 % de los accesos en 2013. Solamente las dos mayores sumaban el 83.56 % de los accesos en aquel año. La unión de Net a Embratel, en 2013, mostró cómo las fusiones y adquisiciones han actuado en el mercado brasileño. Las dos empresas, así como la operadora Claro, pertenecen a América Móvil, grupo mexicano que amplió el control sobre el mercado de telecomunicaciones en América Latina.

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TV PAGA (accesos/subscriptores) 2013
Fuente: Agencia Nacional de Telecomunicaciones de Brasil, elaboración Intervozes

Además, como resalta Martins (2015), la composición del mercado presentada desde 2013 ilustra la reconfiguración realizada después del cambio en el marco normativo. Las fusiones y adquisiciones siguieron la tendencia, ya prevista en el inicio de los años 2000, de agrupamientos de empresas a partir de la lógica de la convergencia de los servicios ofertados.

En marzo de 2015, el número de accesos llegó a 19,110,000. Los datos revelan la continuidad de la lógica de la concentración. Juntas, las cuatro primeras empresas del sector tenían el 91.69 % del total de accesos. Las dos primeras, a su vez, el 80.71 %.

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TV PAGA (accesos/subscriptores) 2013
Fuente: Agencia Nacional de Telecomunicaciones de Brasil, elaboración Intervozes

Como exponen las gráficas, a lo largo de los años analizados, cuatro operadoras se consolidaron en el mercado de TV paga en Brasil: Net/Claro/Embratel; Sky/DirecTV; Oi y Telefônica/Vivo abarcaban, en 2015, el 91.69 % del mercado.

Si tomamos en cuenta el Índice de Concentración que nos indica que los mercados pueden ser considerados altamente concentrados si las cuatro principales empresas superan el 50 % de los rendimientos o del acceso total de la industria, o si las ocho principales empresas superan el 75 % de ese total (Mastrini y Becerra, 2006), podemos afirmar que el mercado de la TV paga en Brasil se encuentra bastante concentrado, una vez que solamente Net/Claro/Embratel y Sky/DirectTV concentran el 80.71 % de los subscriptores de tal mercado.

A partir de ese escenario sería posible afirmar que existe un oligopolio en ese sector en Brasil, y que no se limita a solamente un segmento. Por otro lado, ya que solamente dos operadoras ocupan lo que ya se configuraría como un mercado fuertemente concentrado si fuera ocupado por cuatro empresas, podemos entonces afirmar que la configuración actual es de duopolio (Martins, 2015). En 2011, conformaban un duopolio las operadoras Net y Sky; en 2013, la Net/Embratel y la Sky/DirecTV; y, en 2015, la Net/Embratel/Claro y la Sky/DirecTV.

Sin embargo, como ya se ha dicho con anterioridad, si se analiza la concentración del sector de telecomunicaciones se debe tomar en cuenta el proceso de convergencia. Si antes, en Brasil, el servicio telefónico conmutado (STFC) fue el líder en las estadísticas sobre concentración durante décadas, hoy es prácticamente imposible revisar el sector de las telecomunicaciones de forma aislada.

Además, si al inicio de los años 2000 crecía en Brasil la diversidad de empresas que operaban en el mercado de telefonía fija y móvil, principalmente con la entrada de empresas extranjeras, al final de la primera década de los años 2000 lo que hubo fue un proceso recurrente de fusiones y adquisiciones entre empresas, que ha resultado en altos índices de concentración del sector como un todo, aun con la oferta de servicios diversificados.

Así, para intentar establecer una comparación de datos que permita demostrar el proceso de concentración, es importante presentar también algunos datos sobre el servicio de comunicación multimedios (SCM) –internet banda ancha y fija– y sobre el servicio móvil personal (SMP) –voz y datos móviles– a partir de la participación de las operadoras en estos dos mercados.

PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO DE SCM

2012

2013

2014

2015

OI

31.50 %

29.67 %

27.34 %

25.02 %

NET/CLARO/EMBRATEL

28.37 %

29.58 %

31.39 %

31.84 %

TELEFÔNICA/VIVO

20.34 %

19.35 %

17.11 %

28.63 %

GVT

10.80 %

11.38 %

12.29 %

CTBC/ALGAR

1.75 %

1.76 %

1.73 %

1.78 %

OTRAS

7.24 %

8.26 %

10.14 %

12.73 %

Fuente: Informes Anuales de Anatel, 2013, 2014 e 2015.

PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO DE SMP

2012

2013

2014

2015

TELEFÔNICA/VIVO

29.09 %

28.49 %

28.47 %

28.42 %

TIM

26.87 %

27.09 %

26.97 %

25.69 %

NET/CLARO/EMBRATEL

24.92 %

25.34 %

25.33 %

25.59 %

OI

18.81 %

18.52 %

18.14 %

18.65 %

OTRAS

0.41 %

0.56 %

1.09 %

1.65 %

Fuente: Informes Anuales de Anatel, 2013, 2014 e 2015.

Como ilustran las tablas de arriba, las mismas operadoras que actualmente controlan el mercado de la TV paga en Brasil en los segmentos de empaquetamiento y distribución ofrecen también el servicio de internet fijo (SCM) y móvil (SMP).

Es importante destacar que Telefônica/Vivo; Net/Claro/Embratel y Oi, tres operadoras que se ubican entre los cuatro líderes del mercado de TV paga2, también disputan el liderazgo de la banda ancha fija. Hasta 2014, el porcentaje de ese mercado que pertenecía a Telefônica/Vivo se quedó por debajo del 20 %, pero eso cambió después de la adquisición de la empresa GVT.

La participación de Telefônica/Vivo creció del 17.1 % al 28.6 %, alternando entre la segunda y la tercera posición en el mercado de banda ancha fija. En la práctica, eso indica que solamente tres empresas dominan el mercado de banda ancha fija en Brasil. A su vez, Sky/DirecTV, que junto a Net/Claro/Embratel conforman el duopolio del mercado de TV Paga, pasó a disputar el mercado de SCM3 solamente en 2013, abarcando 1.15 % de él en agosto de 2016.

En el mercado de SMP, una vez más, Telefônica/Vivo; Net/Claro/Embratel y Oi están en los primeros lugares. Juntas, estas tres operadoras, más Tim, actualmente dominan el sector, con una participación de mercado (market share) del 98.3 %. Entre las grandes, la única excepción a la regla de la concentración cruzada evidenciada en este artículo la tiene Tim, que luce como la segunda más grande operadora en este mercado. Sin embargo, se sabe que parte de Telecom Italia (18 %), que es dueña de Tim Brasil, es controlada por el consorcio Telco, que tiene entre sus consorciadas a Telefônica.

Desde el punto de vista comercial, este oligopolio en el sector de telecomunicaciones resulta en consecuencias dañinas a los usuarios una vez que, en un mercado concentrado, los pocos agentes productores y/o prestadores de servicios tienen poder suficiente para determinar los precios de los servicios. En este punto es importante recordar que solamente dos grupos (un duopolio) terminan por controlar más del 50 % del mercado de telefonía, internet y empaquetamiento/distribución de TV paga en el país. Frecuentemente, esta concentración toma la forma de monopolio en regiones que generan un menor interés económico, lo que incluye las periferias de las grandes ciudades, especialmente en la telefonía fija y en la banda ancha, y solamente las empresas concesionarias del servicio de telefonía fija ofrecen estos servicios (Telefônica, en el estado de São Paulo, y Oi, en el restante del país).

En promedio, el precio del minuto en el servicio de telefonía móvil en 2015 variaba entre 0.09 y 0.18 reales (entre 0.02 y 0.05 dólares estadunidenses) entre las operadoras y, aunque haya disminuido en los últimos años, aún está entre los más caros del mundo según un informe de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) divulgado en 2014. Lo mismo vale para el servicio de banda ancha fija, que además de caro aún es precario en la mayoría de los municipios brasileños.

La concentración en el sector crea, por lo tanto, asimetrías económicas (Martins, 2015), que contribuyen a que se mantengan las diferencias regionales (los estados de las regiones norte y noreste de Brasil poseen menos acceso a los servicios de telecomunicaciones) y distinciones de acceso también dentro de las ciudades (las regiones periféricas son las menos beneficiadas por la oferta de infraestructura de internet).

Pero hay algo más que preocupa en cuanto a la concentración: el que sólo unos cuantos agentes determinen qué pueden consumir en términos de contenido o de aplicaciones los usuarios. Eso, ciertamente, impacta negativamente sobre la libertad de expresión y el derecho a la comunicación e involucra riesgos a la garantía de pluralidad y diversidad. Lo que se ve en Brasil, especialmente a partir de los últimos años de la década de 2000, es que los procesos de fusiones y adquisiciones han proporcionado la consolidación del poder político de pocos grupos mediáticos –que ahora son grupos de multimedios–.

No por nada, a partir de los procesos de convergencia, las operadoras han buscado cada vez más ofertar servicios combinados. Si antes se ofertaban servicios de voz (telefonía), video (televisión) e internet (banda ancha), ahora la tendencia es añadir cada vez más a estos servicios también el servicio móvil. Eso configura lo que se llama de quad play4. En Brasil, tal modelo fue ofrecido primeramente por Oi, después por América Móvil y las demás operadoras están alineando tecnologías para su inserción en este mercado (Martins, 2015).

En otras palabras, en un escenario de convergencias, operadoras de telefonía pasan a disputar mercados con las cargadoras y distribuidoras de contenido para TV paga (y vice-versa). Lo que se observa es que las operadoras han hecho cada vez más inversiones buscando el control de dos mercados: TV paga y comunicación multimedios. El objetivo sería enraizarse en un mercado en expansión e impedir lo que se llama el avance de las OTT (over-the-top content, entrega de contenido audiovisual y otros medios por internet, como Netflix).

Desregulación de las Telecomunicaciones

Brasil pasa hoy por un momento excepcional en su vida institucional y política. El impedimento de la presidenta Dilma Rousseff y la ascensión de un gobierno ilegítimo han dejado al país en un constante estado de alerta. Algunas de las instituciones democráticas, así como la propia Constitución, han sido puestas a prueba por algunos sectores políticos, que se aprovechan del momento de fragilidad institucional para promover cambios constitucionales y aprobar, a las carreras, pautas que dañan derechos históricos conquistados garantizados por ley. Está en curso un proceso de total desregulación.

Lo mismo pasa en lo que se refiere a las comunicaciones y telecomunicaciones. En el año de 2016 se produjo una avalancha de proyectos de ley que buscan alterar legislaciones importantes como el Marco Civil de Internet (Ley nº 12965 de 2014), sancionada en 2014 después de una amplia participación de la sociedad civil, y la Ley General de Telecomunicaciones (Lei Geral de Telecomunicações –LGT– nº 9472 de 1997), creada para promover la privatización del sector a finales de la década de 1990. Ambas legislaciones han sufrido ataques recurrentes de parlamentares que actúan como voceros exclusivos de las empresas de telecomunicaciones.

Uno de estos ataques se materializa en el proyecto de ley nº 3453 de 2015, en el que Anatel es autorizada a transformar las concesiones del régimen público de telefonía en autorizaciones de servicio de régimen privado5. En Brasil, el régimen público es adoptado en los servicios identificados como esenciales para la sociedad, como el servicio de telefonía fija, actualmente el único que es prestado en régimen público. Es importante destacar que, aunque el acceso a internet sea considerado esencial al ejercicio de la ciudadanía desde la aprobación del Marco Civil de Internet (y eso se refleja en el servicio de telecomunicaciones que da las bases a ese acceso), y que la LGT diga que los servicios esenciales no pueden ser prestados en régimen privado, aún hoy la prestación de banda ancha sigue siendo de régimen privado, en contra de lo que dice la ley.

Las obligaciones impuestas a las operadoras que actúan en el régimen público tienen por objetivo garantizar que este servicio sea un bien social imprescindible. Así, las operadoras deben garantizar: la universalización del acceso a todos los interesados, (independientemente de su ubicación), la continuidad del servicio (que no podrá ser interrumpido por motivos injustificados) y el control tarifario, con precios mínimos (modicidad) que atiendan a la parte de la población de menor poder económico. El fin del régimen público resultaría, por lo tanto, en una sensible reducción de las obligaciones impuestas a las operadoras.

En términos prácticos, eso significa que las empresas estarían libres para discontinuar los servicios ofertados en la telefonía fija en lugares que consideren de bajo retorno económico. También, que no estarán más obligadas a mantener un paquete mínimo para los usuarios de menor renta, lo que puede promover un apagón en la telefonía en determinadas regiones del país en caso de que el proyecto se convierta en ley.

Además, considerando que la mayoría de la infraestructura utilizada por estas empresas fue heredada del proceso de privatización para ser utilizada durante el período de la concesión y después regresada al Estado para nuevas concesiones, este cambio también tendrá consecuencias directas sobre los llamados bienes reversibles, actualmente calculados en 105 mil millones de reales (alrededor de 32.5 mil millones de dólares) por el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU). Con la aprobación del proyecto de ley, se facilita el camino para que las empresas transformen este valor en inversiones privadas, transformando patrimonio público en capital privado propio.

Hay otro detalle en este proceso de desregulación del sector de telecomunicaciones, que es el impacto directo que ejercerá sobre el acceso y el uso del internet en Brasil. Esto porque la perspectiva política de universalización del acceso a la red siempre estuvo enlazada a la posibilidad de uso de esta infraestructura ya disponible. Algo que ha sido reivindicado por la sociedad civil a partir de la concepción de la esencialidad del acceso a internet, pero que ha sido contrapuesto con la práctica de ofrecer banda ancha solamente en régimen privado, como ya lo afirmamos, en contra de lo que prevé el Marco Civil de Internet y la propia LGT.

La revisión del modelo regulatorio de las telecomunicaciones definirá bastante el modelo de desarrollo brasileño en los próximos años y, por lo tanto, requiere precaución y debate. Y más: debido al rol que Brasil ocupa en el escenario económico de América Latina, es necesario estar atento a las decisiones que serán tomadas aquí, pues ellas, ciertamente, influenciarán los procesos de desregulación en países vecinos.

Así como están previstas actualmente (dicho proyecto de ley está a punto de ser votado en el pleno de la Cámara Baja), los cambios en la LGT deben ampliar el vacío existente en la oferta de infraestructura para acceso a internet en el país. Dicho acceso ya es bastante perjudicado por la priorización de los intereses comerciales de las operadoras, en contra de los intereses sociales de garantizar la participación de los ciudadanos en la red.

Para darles una idea, actualmente solo el 51 % de los hogares brasileños cuentan con acceso a internet; de este 51 %, solamente el 68 % tienen conexión por banda ancha. Además, mientras en las áreas urbanas el porcentual total de los que poseen acceso a internet fijo es del 56 %, en las áreas rurales ese porcentaje es de solamente el 22 %.

Lo mismo puede decirse en relación a las diferentes regiones del país: mientras en la región sureste 60 de cada 100 municipios poseen acceso a la banda ancha, en la región norte solamente 38 de 100 lo tienen. Estos datos indican que permitir que únicamente los intereses comerciales sean los que decidan dónde haya internet no garantizará la universalización del acceso a internet en el país y sí creará un profundo abismo entre el campo y la ciudad y entre las diferentes regiones del país.

Los datos son del estudio TIC Domicilios de 2015, realizado anualmente por el Centro Regional de Estudios para el Desarrollo de la Sociedad de la Información (Cetic.br), un órgano del Núcleo de Información y Coordinación del Punto BR (Nic.br), que a su vez implementa las decisiones y proyectos del Comité Gestor de Internet de Brasil (Cgi.br). El estudio muestra como aún es necesario avanzar para alcanzar la universalización de los servicios de telecomunicaciones y las conexiones a internet en Brasil.

* Periodista, tiene una maestría en Ciencias de la Comunicación otorgada por la Universidad de São Paulo (USP) y es la coordinadora-ejecutiva del Intervozes – Colectivo Brasil de Comunicación Social.

REFERENCIAS

Martins, H. (2015) “O mercado de TV paga no Brasil contemporâneo: duopólio convergente”. En: IX Congreso Internacional Unión Latina de la Economía Política de la Información, la Comunicación y la Cultura (ULEPICC 2015. Cuba.

Mastrini, G. y Becerra, M. (2006). Los dueños de la palabra. Acceso, estructura y concentración de los medios en la América Latina del siglo XXI. Buenos Aires: Editorial Prometeo.

1 Hay un debate acerca del rol de la propia Ley nº 12485/2011 en la generación de una mayor concentración en las redes de banda ancha fija y en la TV paga el cual requiere mayor investigación y una mejor evaluación. Eso se debe a que la Ley permitió que las empresas operadoras de telecomunicación pudieran actuar también en la TV paga sin necesitar de otra identidad moral, como anteriormente.

2 Aunque Telefônica/Vivo y Oi estén muy atrás en el ranking de la TV paga.

3 Teleco. “ Market Share das Operadoras de Banda Larga Fixa“, en Teleco. N.p., n.d. Web. 10 Nov. 2016. <http://www.teleco.com.br/blarga.asp>.

4 Voz, video y acceso a internet banda ancha y servicios bajo demanda.

5 PITA, Marina (2016) “Projeto de lei privatiza infraestrutura de acesso à rede; entenda”. En: Blog do Intervozes na Carta Capital. Disponible en: <http://www.cartacapital.com.br/blogs/intervozes/projeto-de-lei-privatiza-infraestrutura-de-acesso-a-rede-entenda>. Acceso en: 2 nov. 2016.