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Balance a 10 años del inicio de las discusiones sobre la Ley SCA en Argentina

Análisis de Santiago Marino (*)

El 28 de agosto de 2009, la ex Presidenta, Cristina Fernández de Kirchner, presentó el proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (SCA), que dos meses más tarde sería sancionado como Ley para organizar el sistema de medios audiovisuales de Argentina.

A 10 años del inicio de las discusiones parlamentarias y frente al escenario próximo de elecciones generales, el investigador Santiago Marino propone un análisis sobre el proceso de elaboración y aprobación, así como el modo de implementación de la normativa, sus principales modificaciones durante el gobierno de Mauricio Macri y sus efectos en la estructura del sistema mediático.

A continuación compartimos el artículo completo de Santiago Marino, publicado en LetraP.

 

Ley audiovisual: diez años después, mejor decir que callar

“Si diez años después te vuelvo a encontrar en algún lugar, no te olvides que soy distinto de aquel, pero casi igual”. Ese gran disco de Los Rodríguez, titulado casualmente Palabras más, palabras menos, incluye una hermosa canción, llena de guiños a la revisión de esta historia. La ventana de oportunidades políticas abierta por la crisis en torno la Resolución 125/08 para avanzar en la regulación de medios tuvo su epicentro en la presentación en agosto 2009 del proyecto de ley audiovisual en el Congreso. La década transcurrida se cumplió en otro agosto que también fue crítico, pero por diferentes razones.

La coyuntura corrió de la agenda de temas centrales la cuestión de los medios. El actual gobierno ya no ocupa el centro del espacio. Y corre serio riesgo de ser reemplazado por un sector político que se compone, en gran parte, de actores que fueron los que hilvanaron iniciativas en materia de medios cuando estaban en el poder. La ley se sancionó luego de la renuncia de Alberto Fernández al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. E interpela, en su regreso al poder, desde el sistema comunicacional: “si diez años después no estamos igual, ¿qué le vas a hacer?”.

«Aquello fue un gran punto de partida, pero a la vez qué fácil se te olvida»

La intensidad de los cambios implementados por la acción del Estado en el sistema de medios argentino desde 2008 en adelante, la dinámica de su mercado y el desarrollo que el cambio tecnológico condicionó constituyen un proceso muy significativo en la historia de la comunicación y la cultura del país. La ley audiovisual compuso un hito muy particular en la historia de la regulación en Argentina y fue la cima de un período político muy intenso, en el que se desarrollaron los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015).

La revisión del proceso transcurrido debe saltear el peligro de discutir únicamente la ley sin dar cuenta del conjunto de acciones que hicieron a la política de comunicación en estos años. La sistematización de las medidas implementadas incluye la celebración del contrato con la Asociación de Fútbol Argentino (AFA) para la transmisión de los partidos de fútbol de modo gratuito bajo el programa “Fútbol para Todos”; la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA); la creación de la Política de Televisión Digital Abierta; la discrecionalidad en el manejo de los fondos de publicidad oficial; el proceso de concentración  del mercado y los caminos que recorrió la sanción de la ley Argentina Digital.

Por diversas razones, sobre las que aún se discute en profundidad, desde 2008 el gobierno de Fernández de Kirchner y el Grupo Clarín sostuvieron un enfrentamiento muy visible. La cima del conflicto se produjo con la aprobación de la ley audiovisual. Un abordaje integral de su desarrollo permite sostener que dicha ley fue un parteaguas en la tradición regulatoria. La serie de elementos que sustentan esta tesis incluye:

a. El proceso de ampliación de la participación de diversos sectores en el debate
b. La expansión de la representación de sectores involucrados en la cuestión de la comunicación audiovisual en los organismos creados por la ley
c. El reconocimiento de tres tipos de sectores para acceder a licencias de radio y TV
d. La realización de “Audiencias Públicas” para definir, entre otros temas, renovación de licencias y el listado de contenidos de interés cultural.

La ley fue aprobada luego de varios meses de debate en la esfera pública y de la realización de foros que habilitaron instancias de participación ciudadana. Durante su trayecto en el Congreso se realizaron cambios al texto original. Luego de su sanción, siguió un periplo judicial que demoró -junto a las malas decisiones de la administración gubernamental- su aplicación plena. Y terminó en octubre de 2013 con el fallo de la Corte Suprema que avaló la constitucionalidad de la norma de modo integral.

La dimensión de la transformación, materializada en la idea del cambio de paradigma en la relación Estado-medios concentrados, se invisibiliza al constatar que lo articulado en la letra de ley no se condice con lo actuado en la aplicación. Básicamente: no pudo escapar del contexto ni de la incidencia de los factores de la política, a partir de lo cual su aplicación resultó sesgada hasta el cambio de gobierno. Y sus efectos se percibieron poco y nada en el sistema de medios argentino. Como cantan Los Rodríguez, “si tu credulidad se deterioró en algún lugar, no te olvides que soy testigo casual de tu soledad”.

Como hemos planteado oportunamente, tras su sanción, la aplicación de la norma resultó sesgada por varias razones, estrategias y actores. En el período pueden reconocerse tres etapas:

  1. La aplicación sesgada por causas externas, transcurrió entre noviembre de 2009 y diciembre de 2011, en la que se impusieron las fuerzas de los actores que se oponían a la norma.
  2. La de aplicación sesgada por causas combinadas, con inicio en diciembre de 2011 -a partir del comienzo del segundo mandato de Fernández de Kirchner- y hasta el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en octubre de 2013 respecto del proceso judicial iniciado por el Grupo Clarín. En ese lapso incidieron en conjunto las causas internas y las externas.
  3. La de adecuación (y aplicación sesgada), que se desarrolló desde aquella decisión judicial hasta el final del mandato de Fernández de Kirchner. Este período, además de sostener las características de las anteriores, garantizó la supervivencia de los principales contendientes en su disputa, en el marco del “periodismo de guerra”. Todo esta etapa aportó a deslegitimar el instrumento y “habilitó” al macrismo a realizar cambios, en su turno, sin abonar costo político alguno.

«Me quedan balas en la cartuchera, pero te guardo siempre la primera»

Desde su asunción, Mauricio Macri se empeñó en reformar la estructura de regulación heredada. Aprobó una serie de decretos que fueron validados por el Congreso. Comenzó con la creación del Ministerio de Comunicaciones, pero no  consolidó el proceso con un proyecto de ley de comunicaciones, tal como habían prometido él y sus funcionarios. Como ya hemos planteado, la gestión de Cambiemos heredó un sistema de medios concentrado geográfica y económicamente y sus medidas habilitaron la profundización de esos rasgos. En relación con la ley que cumple diez años, el Decreto 267 es el corazón de las transformaciones aplicadas desde diciembre de 2015. Creó el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), que reemplazó a las disueltas AFSCA (medios audiovisuales) y AFTIC (telecomunicaciones). Excluyó a la TV por cable de la regulación audiovisual y permitió la venta de licencias de radio y TV abierta. Además, creó una Comisión para redactar un anteproyecto de ley, cuyo trabajo quedó trunco.

Unos meses después, el Decreto 1340/17 completó la faena. Definió un camino a la convergencia que no resolvió el choque de intereses, a pesar de los intentos por satisfacer a todos los contendientes. Habilitó a las empresas de telecomunicaciones a dar TV de pago (por cable, pero no satélite) desde enero de 2018 en ciudades con más de 80.000 habitantes. A su vez, Grupo Clarín podría ofrecer servicios de telefonía móvil.

Sin embargo, la modificación central del sistema vino por la habilitación que este gobierno ofreció a la expansión del Grupo Clarín mediante la operación de fusión entre Cablevisión y Telecom. Como sostuvo oportunamente Martín Becerra en Letra P, “el ensamble engordó la fuerza gravitatoria del Grupo Clarín en el mercado de las comunicaciones, impulsada por señales gubernamentales que la vienen potenciando”. Eso puede verse, por ejemplo, en el informe que presentó durante este año Reporteros sin Fronteras.

En relación a las otras medidas, la publicidad oficial tuvo su regulación “a medias” y exhibió continuidades en sus lógicas. Mientras, las empresas públicas y privadas llevaron a cabo miles de despidos de trabajadores y cierres que no se limitaron a un lado u otro de la grieta. A su vez, el final del Programa Fútbol para Todos fue seguido por el regreso de un sistema de distribución restrictivo para un contenido de interés cultural relevante. Hoy son muchos menos los argentinos que ven los partidos por televisión.

«Si la casualidad nos vuelve a juntar diez años después»

Como reza la canción que nos acompaña en este análisis, “diez años después el tiempo empieza a pesar”. En este período completo, la novedad de haber puesto en cuestión a los medios (y a las empresas que los gestionan) es un aspecto positivo para el debate público. Pero no sucedió sin contraindicaciones. Por un lado, en el debate sobresalieron las miradas polarizadas. Lejos de enriquecer la discusión, de plantear claramente a los ciudadanos (que también son usuarios, receptores y consumidores de medios) en qué los afecta en sus vidas cotidianas, el resultado fue hasta ahora la simplificación de un tema complejo, que se compone de aristas tecnológicas, económicas, políticas y socioculturales.

La ley audiovisual se insertó en una tradición de regulación históricamente beneficiosa para los intereses privado-comerciales, en un sistema de medios fuertemente concentrado en su estructura de propiedad, centralizado en la generación de contenidos, y con participación relevante de capitales extranjeros. Y en un gobierno que ya no integraba quien hoy es el candidato con más chances de ser presidente.

Entre los objetivos principales de la ley se destacaron la inclusión de diversos sectores en la gestión de medios (estatales, comerciales y sin fines de lucro) y los límites a la concentración de la propiedad, expresados en los topes en cantidades de licencias, en el dominio del mercado y en la prohibición de propiedad cruzada, tanto entre el sector de telecomunicaciones y el audiovisual como para la operación de TV abierta y de pago en la misma zona de cobertura.  Pero dejó algunos aspectos pendientes. Su resolución, junto a los desafíos paralelos como la regulación para garantizar acceso equitativo a la información en el entorno digital, es clave y urgente. El camino iniciado en diciembre de 2015 no fue en ese sentido.

Todavía está pendiente la necesidad de garantizar condiciones democráticas en el acceso a los medios, esos actores políticos y económicos clave de la actualidad que están en constante mutación.

“Aquello fue una linda primavera, pero fue solamente la primera. Diez años después mejor decir que callar”.

 

(*) Docente e investigador en políticas de comunicación. Universidad Nacional de Quilmes- Universidad de Buenos Aires. Integrante de OBSERVACOM.

 

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