El investigador argentino y secretario de OBSERVACOM, Guillermo Mastrini*, reflexiona sobre los cambios en las políticas comunicaciones en América Latina en los últimos 10 años, a partir de la llegada al poder de los gobiernos “progresistas”.
Entre los principales aspectos que destaca del período menciona la centralidad de las políticas de comunicación en la agenda y del debate político y las reformas regulatorias emprendidas en distintos países de la región. Señala que la implementación de las políticas enfatizó en los medios de gestión estatal y critica que ello terminó por deslegitimar el rol de los medios públicos.
Mastrini califica como “agridulce” el balance de lo acontecido en estos años de políticas de comunicación al advertir que, por un lado hubo un gran avance al generar marcos normativos tendientes a la democratización de las comunicaciones pero, por otro lado, la implementación de dichas normativas no fue satisfactoria y, en muchos casos apuntó a favorecer a grupos mediáticos afines y perjudicar a otros.
A continuación se reproduce una entrevista realizada por Ava Gómez para el Centro Estratégico Latinoamericano de Geopolítica (CELAG), publicada el 2 de mayo de 2016.
Leyes de comunicación en América Latina, un viaje de ida y vuelta
En esta ocasión, el profesor Mastrini reflexiona sobre las leyes y políticas públicas de comunicación que se implementaron en el marco de los gobiernos progresistas del último cuarto de siglo en América Latina, analiza los cambios en las características de los actores (privados, comunitarios y estatales) y hace una primera lectura del proceso regresivo que se vive en Argentina tras la aplicación del DNU que modifica la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, el cual repercute en las formas de participación ciudadana, así como en la concentración del sector.
Ya ha pasado más de una década desde que se inauguró una serie de reformas en el sector comunicacional por medio de la aplicación de distintas leyes y políticas públicas de comunicación, en el marco del “giro progresista” de América Latina ¿podría hacer un paneo general de los cambios suscitados en el terreno comunicacional en la región?
Yo creo que el principal cambio, o uno que sin duda es bastante común a todos los países, es que se pone la discusión sobre políticas de comunicación en el centro de la agenda. Esto puede parecer menor, pero no lo es porque históricamente en América Latina era un tema del que no se hablaba prácticamente. Es decir, no es que no hubiera políticas de comunicación, pero su discusión quedaba reservada a sectores directamente interesados como son los grandes propietarios de medios y algunas organizaciones especializadas del Estado. A partir de la llegada de estos gobiernos progresistas, efectivamente el tema de las políticas de comunicación y de los intereses de los medios de comunicación y cómo los actores y cómo los medios no son un mediador neutral, sino un actor político interesado, pasa a estar en el centro del debate político. Y eso creo que es una cuestión importante, porque de cara a una idea (aunque esto habría que estudiarlo más) que podríamos decir imperante sobre esa neutralidad de los medios como meros intermediarios, transmisores neutros de información. Esa idea es cuestionada y me parece que es interesante y creo que es uno de los saldos que deja esta década, que en la mayor parte de los países, hay una creciente concepción ciudadana respecto al rol de los medios de comunicación en la sociedad, que no es –y esto lo marco- algo que esté pasando a nivel mundial, quiero decir: no es que en Europa acompañen ese proceso, no es que en EE.UU. acompañen ese proceso, no, más bien en los otros lugares se mantiene esa idea de neutralidad de los medios de comunicación, por lo menos en forma de lo que puede pensar la mayor parte de la sociedad. Creo que eso ha sido uno de los rasgos fundamentales.
¿Cuáles fueron los elementos comunes?
Obviamente, ya en el plano más concreto, menos conceptual o menos filosófico, le diría que hay una reforma significativa también en tres puntos que para mí son los que básicamente se abordan, o en los que se ha tenido algún tipo de avance: uno es la propias reformas regulatorias, otro es el sistema vinculado a los medios de comunicación comunitarios, populares alternativos y, otro, sería el sistema de medios de propiedad estatal. En general estos tres elementos suelen aparecer en casi todos los países, en algunos más desarrollados, en otros menos desarrollados, en varios casos con reformas legales concretas; podemos hablar de Argentina, Uruguay, Ecuador, Bolivia, Venezuela (por lo menos eso es lo que está comprobado) y, en otros, con discusiones en torno a esa necesidad, aunque sin aprobar regulaciones concretas.
¿Qué significó su implementación?
El tema que aparece prácticamente en todos los casos y sobre el que se desarrolla algún tipo de política ha sido el de los medios de propiedad estatal. Generalmente en América Latina estos medios eran como el “hermanito pobre” de la televisión comercial, eran esos medios a los que nadie les prestaba atención y a los que normalmente se les dejaba una tarea educativa marginal casi destinada a clases ilustradas. Yo creo que hay una potenciación por lo menos en el plano tecnológico, en el plano de las capacidades de transmisión y hay aquí sí un error grave de todos los gobiernos y es que al potenciar su capacidad de emisión, al potenciar su interés en el vínculo con la audiencia se nota mucho más su carácter oficialista y, en este sentido, los gobiernos progresistas no pudieron romper algo que venía de antes pero que ellos en todo caso han potenciado, que es que los medios de comunicación sean visualizados por la población como canales totalmente destinados a defender las políticas oficiales.
Y yo creo que esto es un error grave porque ha deslegitimado el rol de los medios públicos, porque por otra parte lo único que generan es que tienen una audiencia cautiva de los ya convencidos, es decir, de la gente que apoya al gobierno con lo cual tampoco, ni siquiera podríamos decir que hay un rédito político alto al transformar esto y sí que se perdió la ocasión de legitimar unos medios (y ahora sí voy a utilizar una palabra que hasta ahora no usé) más de servicio público, que hubieran podido constituir una alternativa a la programación comercial. Lógicamente, para que la sociedad si involucre, además de procesos, de periodos largos y del tiempo necesario, también hay que ofrecerle una cierta garantía de que no es un mero reproductor de la ideología del gobierno y eso, desde mi punto de vista, las poblaciones lo han percibido muy claramente y por eso hay que aclarar, con todo este despliegue que ha hecho el Estado en inversión en infraestructura, en ampliación de las redes, en mejora de las capacidades de transmisión, sin embargo, en casi ningún país se nota un aumento de la audiencia de estos canales, o sea, es un enorme despliegue para muy poco resultado.
Yo creo que ahí hay una oportunidad perdida, creo que efectivamente en varios países se ganó en el derecho a la comunicación, a la legitimidad, en relación a los medios comunitarios, alternativos, creo que se instaló que tienen el derecho de existir, por ejemplo en Argentina, que ahora estamos en una fase regresiva, en una fase de discusión, no se está pensando en quitarles nada, o sea, es muy difícil decir: “ahora vamos a anular el derecho de…”, esto, que parece una nimiedad, no lo es tanto porque recordemos que hasta antes de estos procesos estos medios no tenían ningún derecho, quiero decir, legalmente, en el caso por ejemplo argentino, pero en muchos otros, no tenían derecho a existir y hoy en casi ningún país se discute el derecho a existir de estos medios. A veces solemos ser muy duros en los análisis y hay que reconocer que estos gobiernos han supuesto, en algunos casos, ampliaciones de derechos.
¿Qué ha pasado en relación a las leyes de comunicación?
Yo creo que ha habido también un problema ahí con la regulación de la comunicación y ésta es una discusión bastante más amplia y más compleja centrada en para qué regular la comunicación. Acá hay dos opciones que se han abierto: por un lado, si es para generar el marco propicio para establecer una política de comunicación democrática y, por otro lado, si es para generar el marco propicio para tener más medios afines al gobierno. Y en general le diría que si bien podemos decir que todas tienen un estilo común, hay leyes que, desde mi punto de vista, son respetuosas de los principios y estándares internacionales de libertad de expresión y hay otras que lo son mucho menos. No diría que son todas iguales, yo tengo objeciones importantes a las leyes de Ecuador y Venezuela, porque plantean niveles de discrecionalidad del poder Ejecutivo muy altos, en relación a la intervención sobre quienes opinen distinto del gobierno y eso es peligroso. Eso en el caso de la regulación de Argentina de Uruguay, incluso de Bolivia, no se aprecia, entonces no se puede equiparar, pero podemos decir que el espíritu general fue bastante similar. En ese sentido, en el caso uruguayo todavía no hay aplicación porque la ley está en la etapa de judicialización, pero en el caso argentino resulta claro que el estándar democrático que planteó la ley en su redacción no tuvo una continuidad en la política que aplicó el gobierno después. El gobierno podría, con un instrumento como el que tuvo en sus manos (una ley de servicios de comunicación audiovisual respetuosa con los estándares de libertad de expresión y legitimada en el parlamento, en la justicia –la Corte Suprema dijo que era absolutamente constitucional- etc.), haber desarrollado una política de comunicación. Sin embargo, se imitó prácticamente a una guerra con un grupo económico, como fue en el caso argentino, el Grupo Clarín, no llevando a cabo toda la otra política. Por ejemplo, prácticamente no se otorgaron licencias a los grupos comunitarios, no se llamó a nuevos concursos. Sí hubo algunos avances, por ejemplo, los créditos que se dieron a los medios comunitarios, pero, entre las herramientas que estaban disponibles y las que efectivamente fueron utilizadas, podemos decir que hay un saldo bastante grande. Entonces le diría, como saldos positivos, sobre todo en la instalación del tema en la sociedad y en cuanto al avance en los derechos consagrados, ya sea por vía legal o por vías menos formales, pero que también ha implicado el reconocimiento de un derecho a la comunicación bastante más proclive a los derechos sociales, de lo que existía antes de esta etapa de gobiernos progresistas.
¿Se podría hablar de algún tipo de falencia?
Desde mi punto de vista la implementación se guió más por cuestiones coyunturales, vinculadas a las necesidades políticas de los gobiernos en determinados momentos que hizo que, para quienes creímos en esto más como un proceso político de democratización de la comunicación, quedáramos medianamente insatisfechos en relación al proceso de implementación y creo que justamente las falencias han sido esas. Yo le diría que en algunos casos hubo déficits en la redacción de los instrumentos legales, sobre todo, insisto en Venezuela y en Ecuador. También, los problemas estuvieron en el plano de la aplicación y de la implementación, donde no existió, a ver y no hubo una comprensión entre las partes.
Por ejemplo, esto en el caso argentino es muy notorio; cuando el gobierno de Cristina Fernández lleva a la ley al Parlamento hace un esfuerzo de consensuar con fuerzas políticas que no eran las del propio gobierno para alcanzar una mayor legitimidad de la ley y negocia partes de la ley, quiero decir, cambia en relación a su proyecto original e integra propuestas de otros grupos parlamentarios de cara a ganar más apoyos para la ley. Esto, que es una estrategia política desde mi punto de vista interesante, nunca lo utilizó una vez que se aprobó la ley, una vez que se aprobó la ley no negoció nunca para dotar de legitimidad con otros grupos políticos la implementación de la ley. En definitiva, buscó apoyo político externo a la hora de sancionar la ley, pero una vez sancionada, en la implementación, fue absolutamente partidista lo cual, insisto, para mí fue un error gravísimo.
¿Podría decirnos cuál puede ser el impacto en Argentina de la reciente aplicación del DNU que reforma la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual por el gobierno de Mauricio Macri?
En los hechos prácticos es que la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual en sus principales aspectos ha quedado muerta. De hecho hace dos semanas el Congreso ratificó el DNU. Esto es un proceso complejo, más de la política interna de Argentina: el Decreto de Necesidad y Urgencia es una medida que está en la Constitución, que supuestamente es excepcional. En la constitución del 94 se lo reguló para que no hubiera abusos, porque si no el Ejecutivo asumiría las tareas del Parlamento, pero el kirchnerismo cambió el sistema de DNUs, los reguló de una manera en la cual con que una de las cámaras apoyara el DNU éste quedaría aprobado. O sea, para que un DNU no sea aprobado tiene que tener el rechazo de las dos cámaras. Así, mediante un mecanismo de reforma que hizo el kirchnerismo de los propios DNU el macrismo se aprovechó. No hay dudas que desde una estricta consideración legalista el decreto de Macri es legal, eso sí con una legitimidad política muy baja y con muy poco apoyo social en términos de los actores involucrados, salvo los grandes medios de comunicación, aunque no se han manifestado públicamente.
Además, antes de la aplicación del DNU había una situación bastante conflictiva que es que a partir de la ley sancionada en época de Cristina Fernández, la 26.522, los grupos tenían que adecuarse a la nueva regulación. La justicia había fallado que era legítimo y el gobierno solo por pelearse con Clarín en vez de completar ese proceso lo dejó incompleto, no lo pudo terminar, ningún grupo llegó a adecuarse durante el gobierno de Cristina Fernández y lo que hizo ahora el macrismo, directamente es decir: “bueno como ahora hay nuevas reglas, ninguno las incumple, esto se ha acabado”. O sea ha eliminado el proceso de adecuación a unas circunstancias de menor concentración. Efectivamente ha habido una afectación importante.
Otro elemento que generó el decreto es que extendió prácticamente por diez años más las licencias. Esto lo que transforma es que los activos de los medios privados se incrementan notablemente, porque gran parte del valor de un canal de televisión es los años de licencia que tiene, incluso hay interpretaciones que dicen que prácticamente van hacia un sistema de licencias indefinidas, eso habría que verlo en la nueva ley, en la que supuestamente están redactando, cómo queda pero iría hacia una idea de licencias indefinidas.
En términos de concentración, en resumen, se eliminan prácticamente todas las restricciones fuertes a la concentración para el cable y, para la radio y la televisión, se eliminan las más importantes. Por ejemplo, una que molestaba mucho a los grandes medios que eran las de propiedad cruzada entre canales de televisión y distribuidoras de cable. En estos momentos ha cambiado tanto la situación que de tener veinte grupos que tienen que adecuarse a los nuevos límites, hoy ninguno incumple la ley, o sea, ninguno de los grandes grupos concentrados que tenemos en Argentina, ni si quiera los más grandes incumplen la ley, con lo cual está claro que en términos de concentración ha sido muy favorable, sobre todo porque eliminó los artículos que restringían la concentración y directamente al cable lo sacó de esta legislación. Además, dieron por finalizados los procesos de adecuación que eran esa instancia que se había abierto en el gobierno por el cual los grupos muy grandes tenían que vender alguna parte. Aquí radica la gran oportunidad perdida, porque si eso se hubiera completado durante el kirchnerismo, más allá de que hubiera sido mucho o poco lo que hubieran vendido, yo creo que hubiera sido la primera vez (en la región seguro y no sé si no una de las primeras veces en el mundo) en que grupos de comunicación tienen que desprenderse por su excesivo tamaño. Claro uno puede decir: “es que son tan grandes que igual van a seguir siendo grandes” sí, pero los obligaste a dar un paso que no hubieran dado nunca, como querían más, porque querían que el Grupo Clarín se fragmentara más, finalmente no tuvimos nada y no lo vamos a tener por lo menos por muchos años.
¿Cómo afecta a las dinámicas de participación ciudadana?
El DNU implica la disolución de los entes o autoridades de aplicación que tenían algún moderado balance e integraba miembros de la oposición en el directorio. Éstos son sustituidos por una nueva autoridad donde el Ejecutivo tiene una absoluta mayoría y claramente ha puesto personas directamente ligadas al gobierno de Macri, es decir, si el macrismo cuando era la oposición le criticaba al kirchnerismo que quienes nombraba en la autoridad de aplicación eran militantes políticos del kirchnerismo, lo que hizo el macrismo, cuando llegó al gobierno, es hacer exactamente lo mismo, solo que con militantes del macrismo. En ese sentido las prácticas políticas son absolutamente coincidentes, solo que la otra ley integraba mejor miembros de la oposición que en este decreto. Si bien dicen que va a haber dos representantes para la oposición, todavía no han nombrado ninguno, con lo cual está funcionando sólo con una mayoría macrista.
¿Qué tipo de efectos trae la decisión para los diferentes actores (públicos, privados, comunitarios)?
Para el sector privado comercial realmente es muy importante lo que ha ocurrido, en cuanto a prolongación de licencias y eliminación de restricciones, para el sector comunitario, están ahora pensando en lo que ocurrió. Como prácticamente no se hicieron concursos las modificaciones todavía no han afectado y no han negado el derecho a existir, pero ahora evidentemente falta lo político, que es que se hagan los concursos para que se acceda a las licencias. No parecería ser un gobierno que va a promover mucho concursos en ese lugar, pero eso es una hipótesis que no podemos decir certeramente. Por lo pronto, en este momento se está dando una lucha, esta semana hubo una movilización, precisamente ante la nueva autoridad de aplicación, porque sobre el final del gobierno de Cristina Fernández a muy pocos medios comunitarios les dieron las licencias, pero ahora falta que se instrumente esa adjudicación y bueno esa es una de las disputas que hay en estos momentos en torno a eso.
Y en términos de televisión pública ha habido cambios importantes, prácticamente todos los conductores y la línea editorial de los medios públicos han sido cambiadas. Paradójicamente los medios públicos durante la etapa kirchnerista fueron tan alineados con el gobierno, que con muy poco que haga este gobierno pueden ser más plurales de lo que eran en el anterior. Por supuesto que hay un cambio y una reorientación de la línea hacia una cercanía al nuevo gobierno, quiero decir, no cambia en el sentido que van a estar alineados con el gobierno, pero probablemente estén menos alineados que con el gobierno anterior, no porque no estén muy alineados, sino porque en el otro estaban totalmente alineados.
La ley que se está haciendo actualmente o en la que se empieza a pensar a partir del DNU ¿tiene algún tipo de participación de diversos colectivos sociales interesados en este ámbito de la comunicación o está siendo algo más discrecional?
Hasta ahora es desde el gobierno, ellos han prometido en múltiples lugares, incluso en la audiencia que tuvo lugar la semana pasada, que van a hacer audiencias públicas y que van a invitar a todo el mundo. Hasta ahora se han reunido con los empresarios, pero con el sector comunitario, con el sector social y universitario no ha habido diálogo. Por ejemplo, a los comunitarios los recibieron y ellos fueron presentar todas las preocupaciones que tenían, pero no en torno a la nueva ley. Yo creo que el gobierno lo que va a hacer es avanzar con un proyecto fuerte y, después, los llevará a alguna audiencia pública, pero no creo que haya una elaboración participativa del proyecto de ley. No se vislumbra, no es la característica del gobierno, hasta ahora en casi todos los temas la actitud del gobierno ha sido “dialoguemos y consensuemos siempre que estén de acuerdo con nosotros”, es una forma bastante extraña del consenso. Creo que lo más complejo que van a tener van a ser las disputas inter-empresariales. En estos casos lo que más movilización genera no es la presión social, porque la realidad es que pese a lo que había dicho al principio de la entrevista de que el tema ha ganado importancia y todo, estos temas no están en el centro de la preocupación de las personas, hoy son mucho más conscientes que hace diez años, pero de todas formas lo que les preocupa es el precio del pan y de los medicamentos. Si los medios son de una manera u otra es algo que sí puede resultar en algún punto importante, pero que es lejano finalmente para la mayor parte de la población. Entonces lo que le quiero decir es que no es que haya una movilización masiva, sino más bien de lo sectores sociales más cercanos al tema: el universitario, los medios comunitarios. En este sentido el gobierno va a avanzar con los colectivos que le interesa que son los colectivos empresariales y harán una propuesta de ley seguramente muy permisiva en términos de concentración, incluso ellos probablemente retomen el principio que dice que no tiene que haber leyes específicas para la concentración, sino las que forman parte de los procesos defensa de la competencia generales, o sea no específicas, así que no creo que haya muchas limitaciones y efectivamente habrá que ver a cuántos diálogos llaman, yo no veo que vayan a ceder partes centrales de la ley a la discusión social y pública.
Aunque es pronto hacer un diagnóstico general, al parecer estamos ante un cambio de ciclo en político en América Latina ¿podría hacer una reflexión final entorno este cambio y sus posibles efectos en el sector comunicacional a nivel regional?
Sí, hay un cambio, en todo caso habría que ir un poco antes, si uno toma en cuenta la historia de América Latina, que gobiernos de izquierda moderada coincidan democráticamente por elección en una gran parte de los países de América Latina, es excepcional, sobre todo siempre lo digo, más de América del Sur, porque no fue el caso de México, ni casi de los países de América Central. Es un fenómeno desde mi punto de vista más de América del Sur, incluso por la propia constitución de UNASUR donde también participan Colombia y Perú. Yo no observo una “latinoamericanización” sino una subregionalización del proceso político, en términos de estos temas que hemos discutido aquí. De todas formas me parece un hecho, insisto, “anormal”, la continuidad política de nuestros países, siempre fue más bien de la derecha y en algunos casos, de la derecha moderada, en otros casos de regímenes autoritarios de derecha mucho más compleja.
Yo creo que el balance en términos de lo comunicacional deja un sabor agridulce, en el sentido de que nos mostraron todo lo que se podía hacer y al mismo tiempo lo frustraron, lo cual tiene una complejidad porque lo ha deslegitimado mucho. O sea cuando usted plantea a una sociedad la necesidad de democratizar la comunicación, pero después de unos años lo único que queda claro es que lo que quería era favorecer a su grupo y perjudicar a otro, eso la sociedad mal o bien lo percibe y, por supuesto, que los grandes medios se encargan de machacar eso todo el tiempo, pasado el ciclo político. Porque si usted pudiera argumentar hoy que efectivamente le dio nuevos beneficios a nuevos actores, sería más complejo, pero la realidad es que los beneficios concretos, por ejemplo en el caso venezolano, sí hay doscientas radios comunitarias, pero todas son vinculadas al gobierno. Y en el caso argentino ni si quiera hay doscientas radios nuevas legales. Éste es el problema: han planteado un montón de derechos, pero a la hora de concretarlos, nada. Hay que ver qué es lo que pasa en Uruguay. Uruguay puede ser un poco más moderado, siempre ha sido más moderado, pero ojalá pueda mostrar la cara virtuosa de estos procesos. En estos momentos en Uruguay está fallando la Corte Suprema sobre la constitucionalidad de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y, como parece, va a fallar mayoritariamente que es constitucional aunque haya algunas observaciones menores el gobierno podría implementarlas, si la implementa bien creo que puede ser un ejemplo virtuoso de lo que pudo haber pasado en otros países.
Por un lado un gran avance y por otro lado, también queda la inquietud que genera porque antes de esto existía la esperanza de hacerlo, pero nunca se había implementado, ahora que se hizo, me da la sensación de que efectivamente requiere un convencimiento democrático, que estos gobiernos en principio desde mi punto de vista no tenían.
¿Y ante un eventual “giro a la derecha”?
Esto hay que vincularlo con un proceso tecnológico que es todo el tema del fenómeno de convergencia, si se termina de completar el cambio de ciclo político, desde estos nuevos gobiernos, vamos a llamarlos “de derecha”, lo que se torna más importante es mirar las disputas inter-empresariales, si bien uno puede decir, estos gobiernos van a promover los intereses de las grandes empresas, los intereses de las grandes empresas nos son homogéneos, por ejemplo: Telefónica versus grupos de comunicación, en el caso Colombiano la disputa entre Slim y los grupos Caracol y RCN, que están peleando porciones de mercado del cable, TriplePlay, etc. Lo que cambia es esto; ya no es un gobierno contra los medios, sino las diferentes empresas tratando de influir sobre el sistema regulatorio para definir sistemas más favorables a unas empresas o a otras, porque tampoco hay que pensar que las empresas son monolíticas y tienen todas los mismos intereses. Ahí empieza a aparecer una serie de variables de discusión, en general alineadas con el aprovechamiento de los ciclos de negocio que genera la convergencia. Entonces se tendrá que decidir si se van a proteger los grupos nacionales o no, si se va a proteger la integración en grandes grupos dominados por las telefónicas o no y otra serie de discusiones. Eso va a ser recubierto del discurso de la modernidad: “con estas inversiones vamos a hablar mejor por teléfono, vamos a tener más servicios, etc.”, pero en realidad lo que está detrás de eso son disputas inter-empresariales.
* Guillermo Mastrini es doctor en Ciencias de la Información y la Comunicación y se desempeña como docente en la Universidad Nacional de Quilmes. Ha publicado, entre otros libros, Las políticas de comunicación del Siglo XXI, en colaboración con Diego de Charras y Ana Bizberge (2013); Siete debates Nacionales en Comunicación, con Ornela Carboni (2013); Los dueños de la palabra y Los monopolios de la verdad (2009), con Martín Becerra.
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